Qué hacer con tantos ayuntamientos

La bancarrota de muchos ayuntamientos ha reavivado el viejo debate sobre la planta municipal en España. Diversas voces se han alzado contra los costes de un excesivo número de entidades locales que contrasta, se asegura, con la realidad de otros países. ¿Nos sobran municipios? ¿Convendría en estos tiempos de crisis, como proponen algunos, reducir enérgicamente nuestro universo municipal para conseguir más racionalidad y eficiencia? Las cifras inducen, de entrada, a contestar con un sí a ambas preguntas. Hay en España 8.116 municipios. De ellos, 6.800 -casi el 84%- tienen menos de 5.000 habitantes, y seis de cada diez no llegan a 1.000 vecinos censados.

Desde el ángulo económico, tanta fragmentación causa problemas evidentes. Como ámbitos de provisión de servicios, el escaso tamaño de la inmensa mayoría de nuestros municipios produce claras deseconomías de escala e impide que funcionen sistemas eficaces de financiación y gestión. Dicho esto, no es tan obvio que la anomalía nos pertenezca en exclusiva. Si nuestro promedio de habitantes por municipio es de 5.650, los de Alemania e Italia presentan una media solo ligeramente superior -algo más de 7.000 vecinos-, mientras que Francia, con una planta local descomunal integrada por 35.500 comunas en las que reside un promedio raquítico de 1.800 personas, nos rebasa de largo. Donde las diferencias sí son notorias es en los países nórdicos. La media demográfica municipal en Finlandia es de 15.000, en Suecia supera los 32.000 y en Dinamarca ronda los 55.000 habitantes.

Las cifras comparadas apuntan a otro factor digno de ser considerado. Los países escandinavos son estados unitarios muy descentralizados donde una parte destacada del gasto público se administra en el nivel local. En el otro extremo, Francia es un Estado unitario fuertemente centralizado que asigna a sus municipios un papel mucho más limitado. En un punto medio, Alemania, Italia y España son estados compuestos de matriz federal, y en ellos el rol municipal se halla modulado por la existencia de länder, regiones y comunidades autónomas. En definitiva, la diferencia de roles constitucionales se relaciona estrechamente con el tamaño, y este a su vez con la capacidad. Una masa crítica consistente es requisito y signo de fortaleza institucional. Por el contrario, la fragmentación produce entidades locales débiles, de escasa capacidad propia, condenadas a reivindicar permanentemente recursos administrados por instituciones de rango superior. En nuestro caso, el peso constitucional de los entes locales nos incitaría a avanzar, como han hecho otros países, en una línea de mayor compactación. ¿Debemos adentrarnos, hoy y aquí, en un proceso de reducción de la planta municipal?

La cuestión suscita reservas nada menores. De entrada, la fusión forzada de municipios generaría fuertes resistencias. La tradición cantonalista sigue más viva de lo que podría parecer. En Catalunya, las viscerales reacciones al Informe Roca pusieron de manifiesto hace diez años el trasfondo emocional subyacente en ese reducto primario del sentimiento colectivo que es la identidad local. En momentos tan convulsos como los que vivimos, es dudoso que debamos gastar en ese empeño, y en un proceso necesariamente largo (en Alemania, una reducción de ayuntamientos del 18% ha consumido más de diez años), tan enormes cantidades de energía social. Los beneficios no serían ni evidentes ni, desde luego, inmediatos. Tal vez haya formas menos costosas de afrontar el problema, como los techos de gasto o la puesta en común de inversiones y servicios mediante formas mancomunadas. También cabría acometer la imprescindible reforma de las diputaciones, que ya ha entrado en el debate político reciente.

Claro que las propuestas de rediseño formal venden mejor en la opinión pública. Sacar el bolígrafo y reducir sobre el papel estructuras administrativas asegura un eco mediático favorable. El problema es convertir esas medidas en cambios reales. Lo que hay en juego es reducir el gasto para tener servicios públicos sostenibles. Si es así, ¿de qué serviría duplicar el tamaño medio de nuestros ayuntamientos si no reformamos en profundidad la gestión pública para hacerla más eficiente? ¿Quién nos garantizaría, por ejemplo, que los partidos no duplicarían también, en los ayuntamientos fusionados, la nómina de cargos que dedican a colonizar el espacio que debiera reservarse a una función directiva profesional? ¿Acabarían de un plumazo, con menos municipios, la dispersión de la oferta y la emulación expansiva que han caracterizado a los años de la burbuja?

La hipertrofia municipal es, desde luego, un problema. Pero la función de la política no es identificar problemas, sino seleccionar los desafíos colectivos que nos corresponde afrontar en cada momento, y facilitarnos un camino razonable para hacerlo. A veces, los diseños de laboratorio con buena prensa son fuegos artificiales que nos distraen de las reformas verdaderamente prioritarias.

Francisco Longo, director del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública de Esade.

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