El derecho internacional exige a los Estados atender a quien se encuentre en su territorio huyendo de un riesgo grave de persecución o violencia. El Reglamento de Dublín de 2013 y su desarrollo posterior establece los procedimientos con los que los Estados miembros de la Unión Europea deben atender el principio de territorialidad del derecho de asilo, dentro del espacio de libre circulación que es la Unión Europea. El reglamento determina que sea un único Estado de la UE el que examine cada solicitud de asilo. Salvo circunstancias especiales relacionadas con el derecho a vivir en familia y el interés superior de los menores, el país por el que haya accedido al territorio de la Unión el solicitante de asilo —o el Estado que le haya concedido un visado de entrada— tiene la obligación de procesar la solicitud y conceder o no el estatuto de refugiado u otro grado de protección que se hará efectiva en este Estado miembro.
Esto debe hacerse con procedimientos, criterios y estándares de acogida comunes, definidos en las tres directivas que a esos efectos se aprobaron. La Comisión Europea pone a disposición de los Estados distintos instrumentos técnicos y financieros para mejorar los sistemas nacionales de los países con menor capacidad, con el objetivo de que todos los Estados de la Unión puedan garantizar el cumplimiento de sus obligaciones internacionales de forma equitativa y asegurar un nivel de acogida acorde con los principios que nuestros textos fundamentales defienden.
Este llamado Sistema Común de Asilo no establece un marco europeo de protección de los refugiados, sino un acuerdo interno sobre qué Estado debe examinar una solicitud de asilo y con qué criterios, y cómo éste debe garantizar la protección en su territorio cuando la solicitud se resuelva positivamente. Es decir, reconduce al ámbito nacional y acota a un solo Estado predeterminado la respuesta europea a la obligación internacional de protección y asilo.
Esto ha sido así por voluntad de los propios Estados. Hoy se ha convertido en un lugar común hablar de la crisis que vivimos como un problema europeo y no nacional, lo que no tiene mucho sentido, menos aún si lo hacen dirigentes nacionales que son a su vez cogobernantes de la propia Unión y que han querido retener amplias competencias en esta materia. La dimensión supranacional de un problema no excluye a los Estados y sus dirigentes; al contrario, los incluye. Es esta la propia naturaleza de la Unión.
Sin vulnerar el reparto de competencias, podría irse más lejos en la construcción de la política común de asilo prevista en el Título V del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que regula el desarrollo del Espacio de Libertad, Justicia y Seguridad. La situación actual está deteriorando tanto nuestro deber de protección de las víctimas como a la propia Unión, inmersa en un debate cuyos elementos factuales distan mucho de los hechos que pretende abordar, y entregada ante los ojos del mundo entero a los reproches mutuos de sus responsables políticos. Reproches para los que se usa demasiado a menudo un vocabulario que naturaliza los discursos ultranacionacionalistas y la xenofobia. Esta vez sí: o avanzamos hacia más Europa o retrocedemos en ámbitos que son nucleares en el sistema, con consecuencias que pueden ser muy gravosas.
Avanzar hacia más Europa implica romper tabúes de otras épocas y atreverse a establecer un verdadero sistema europeo de asilo con una gobernanza común. Este sistema podría desacoplar el proceso de revisión de las solicitudes de asilo, que se haría según los criterios y procedimientos comunes ya acordados, del acceso efectivo a uno u otro (sub) sistema de protección nacional. El lugar donde este derecho de protección ya otorgado se haría efectivo podría determinarse después, añadiendo a los actuales criterios otros que tuviesen en cuenta la corresponsabilidad entre los distintos Estados. Un tal sistema no recargaría a los países de frontera, que ya tienen hoy la obligación de interceptar las llegadas irregulares a su territorio y procesar las solicitudes de asilo. En cambio, podría eliminar incentivos al incumplimiento de las normas por parte de los Estados, y alentar a los recién llegados a presentar inmediatamente su solicitud, permitiendo una mejor gestión de los flujos y evitando los movimientos secundarios, de tremendas consecuencias para ellos, especialmente los más vulnerables, y para todos nosotros. Los medios de apoyo técnico y financieros deberían incrementarse y adaptarse a este sistema común.
Fuera de nuestras fronteras debemos hacer con urgencia dos cosas necesarias: apoyar el esfuerzo de acogida de los países y comunidades lindantes con las zonas de conflicto, y establecer salvoconductos que eviten que aquellos a quienes concedemos refugio deban cruzar irregularmente nuestras fronteras. La frontera entre los asuntos de Interior y los Asuntos Exteriores se diluye a gran velocidad. La acción exterior europea es parte fundamental de una política europea de asilo.
La Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO), cuya misión es la ayuda a los Estados Miembros en la aplicación práctica del sistema europeo de asilo, debería garantizar que las peticiones se resuelven según los criterios y estándares previstos, y que las decisiones se implementan correctamente en el lugar determinado. Las agencias internacionales, ACNUR y la OIM deberían prestar su conocimiento y capacidades. La OIM debería ayudar a resolver la situación de aquellas personas que no son susceptibles de protección en el territorio de la Unión y deben abandonarlo. Tanto para ello como para la agencia europea Frontex debe haber recursos adicionales. Además de los Estados y sus distintos niveles de gobierno, y de las agencias europeas e internacionales, una respuesta europea a esta situación crítica exige asociar de manera fuerte a nuestros municipios, y acudir a los ciudadanos y a sus organizaciones. La Unión deberá poder apoyarles directamente cuando ello sea necesario.
La pieza angular del actual sistema común de asilo, el reglamento de Dublín, y con él todo el resto, estaba malherido ya antes de esta crisis. Su práctica muerte la ha certificado la decisión alemana de dejar de aplicarlo para el examen de las solicitudes de los ciudadanos sirios. Esto no significa que debamos partir de cero en la gestión europea del asilo. Elementos tales como el intercambio de información, la inteligencia y la cooperación en determinados sectores han mejorado, y tenemos hoy una mayor y mejor red europea sobre la que basarnos. Debemos cambiar lo que no funciona y usar la experiencia acumulada durante 25 años para crear un verdadero espacio europeo de protección y refugio, con un sistema de gobernanza común que nos permita asumir nuestras responsabilidades y nos refuerce tanto internamente como en el escenario internacional. Difícil y costoso, sí, pero mucho menos que no hacerlo.
Anna Terrón Cusí fue secretaria de Estado de Inmigración y es presidenta de InStrategies.