A medida que la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) se acerca a su 50 aniversario, mismo que se celebrará el próximo año, su fracaso en llegar a un consenso sobre las reivindicaciones territoriales chinas en el Mar de China Meridional ha suscitado preocupaciones en toda la región. Si bien el requisito que dicta que todas las decisiones deben ser tomadas por consenso permite que Estados miembros dispares se unan; y, simultáneamente, protejan sus intereses nacionales, también limita la eficacia de la ASEAN en cuanto a enfrentar amenazas emergentes a la seguridad.
La regla de consenso explica por qué la ASEAN no presentó un frente unido después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos y durante la posterior guerra contra el terrorismo liderada por E.E.U.U. Del mismo modo, la respuesta de la ASEAN a las provocaciones de Corea del Norte – como ser los ensayos nucleares en curso y el ataque del año 2010 que hundió a la corbeta surcoreana Cheonan, matando a 46 marineros – ha sido silenciada debido a la simpatía que tienen algunos miembros de la ASEAN por el régimen norcoreano.
Las disputas territoriales en el Mar Meridional de China son, hasta el momento, el indicador más fuerte sobre que el principio de consenso de la ASEAN limita la eficacia de la organización. La interrogante sobre cómo responder a la creciente asertividad china en la región ha dividido a los Estados miembros de ASEAN más profundamente que cualquier asunto anterior.
Durante la Reunión Ministerial de la ASEAN en el año 2012, la organización no emitió una declaración conjunta por primera vez en su historia, debido a que Camboya se negó a permitir cualquier mención de los incidentes causados por China en el Mar de China Meridional. En julio del año 2016, los ministros de Relaciones Exteriores de la ASEAN no mencionaron en su comunicado conjunto el fallo histórico contra China sobre las disputas que había sido emitido apenas dos semanas antes por un tribunal arbitral internacional.
El hecho de que la ASEAN no actúe sobre el asunto del Mar de China Meridional está llevando a los gobiernos y ciudadanos de los Estados miembros a cuestionar la capacidad de la organización para “mantener y mejorar la paz”, el primer propósito enunciado en su Carta. Lo que es más, el estancamiento actual probablemente obligará a que algunos Estados miembros aborden el tema a través de otros medios, lo que en última instancia pondrá en peligro la relevancia regional e internacional de la ASEAN.
La ASEAN debe resolver su dilema de consenso, ya sea mediante reformas procesales o innovaciones institucionales. Para empezar, debe seguir una sugerencia previa, realizada por el Grupo de Personas Eminentes (EPG) de la ASEAN en el año 2006, sobre introducir la toma de decisiones por mayoría. Con la ampliación de la gama de actividades de la ASEAN, el EPG observó, que se debería “considerar mecanismos alternativos y flexibles de toma de decisiones”, incluyéndose entre ellos la votación.
La Unión Europea adoptó este mecanismo de gobernanza mucho tiempo atrás, e incluso dentro de la ASEAN existe un precedente para la toma de decisiones por mayoría de votos, en particular en cuestiones geopolíticas y de seguridad. Por ejemplo, el Tratado sobre la Zona Libre de Armas Nucleares del Sudeste Asiático del año 1995 estableció una comisión que, en caso de “no llegarse a un consenso”, puede tomar decisiones por mayoría de dos tercios.
Cuando los Estados miembros de la ASEAN no pueden llegar a un consenso, deben distinguir entre dos tipos de asuntos para determinar el camino a seguir: aquellos que tienen implicaciones obvias para la soberanía, la integridad territorial y la autonomía interna de un Estado miembro; y los que tienen implicaciones obvias para la seguridad regional. Los Estados miembros de la ASEAN deben buscar consenso en el primer caso, a menos que el país en cuestión decida otra cosa. Sin embargo, en el segundo caso, los miembros deberían tener la opción de realizar votaciones para tomar decisiones por mayoría.
En consecuencia, si un asunto tiene implicaciones significativas en materia de seguridad regional y no concierne a la soberanía, la integridad territorial o la autonomía política de un determinado Estado miembro, no debería permitirse que dicho Estado margine los intereses de todos los demás Estados miembros a expensas de la paz regional.
Otra forma de salir del dilema del consenso es crear nuevos marcos institucionales. Por ejemplo, una Comisión de la ASEAN para la Gestión de los Litigios del Mar Meridional de China, que opere a través de votación por mayoría, podría establecer la posición de la ASEAN sobre el asunto e instituir contactos con China para resolver los desacuerdos cuando surjan.
Alternativamente, los Estados miembros de la ASEAN con reclamaciones territoriales en el Mar Meridional de China podrían alinear e incluir a los Estados miembros de la ASEAN que no son Estados con reclamaciones territoriales. Un caucus sobre el Mar Meridional de China dentro de la ASEAN podría dar forma a una posición común entre sus propios miembros antes de las reuniones relacionadas con la ASEAN y hacer que sea más probable alcanzar un consenso a nivel de la ASEAN sobre dicho asunto.
Si estas opciones fracasan, todos los países con ideas afines en la región, independientemente de sus reclamaciones en el Mar Meridional de China o de su membresía en la ASEAN, deberían formar un grupo más amplio para abordar el tema, formulando una posición compartida en plataformas regionales como ser el Foro Regional de la ASEAN y la Cumbre de Asia Oriental.
En el futuro, este caucus regional podría, si las circunstancias lo permiten, evolucionar hacia un acuerdo de seguridad regional más integral que complete los mecanismos liderados por la ASEAN. Incluir a países no miembros podría socavar la unidad de la ASEAN; pero, eso es un compromiso que los Estados miembros de la ASEAN tendrán que aceptar si deciden adherirse estrictamente a la toma de decisiones por consenso.
Dicho esto, el principio de consenso no debe ser abandonado. Alcanzar un consenso sobre asuntos importantes favorece el mejor interés de la ASEAN, siempre que ello sea posible; incluso, en la disputa sobre el Mar de China Meridional, si se demuestra que la misma no constituye una amenaza seria para la paz regional. Con este fin, los Estados miembros de la ASEAN deben fomentar más la confianza, la cooperación y el diálogo entre ellos y con China. Todos los Estados miembros de la ASEAN deben encontrar un equilibrio entre sus respectivos intereses nacionales y los intereses regionales que son más amplios.
Por su parte, China debe actuar con mayor sensibilidad en cuanto a las preocupaciones de seguridad de los Estados miembros de la ASEAN, y debe tomar acciones para convertir al Mar de China Meridional en un refugio para la paz y la prosperidad, en lugar de un campo de tensiones y rivalidades.
Le Hong Hiep is a fellow at ISEAS – Yusof Ishak Institute, Singapore, and author of the forthcoming book Living Next to the Giant: The Political Economy of Vietnam’s Relations With China Under Doi Moi. Traducción del inglés de Rocío L. Barrientos.