Ralentir l’Union européenne et sauver ses acquis

La crise grecque pousse à prendre une décision sur l’avenir de l’Union européenne. C’est ce qu’a toujours évité de faire l’Europe au cours des trois dernières décennies, manifestant une habileté de plus en plus grande dans l’art de l’esquive. Et cela va à l’encontre de la tradition qui consiste à masquer les différences par des compromis formels. Le « pacte de stabilité et de croissance » de 1996 essayait de faire cohabiter l’idée allemande de la « communauté de stabilité » et le concept français de « gouvernement économique », même s’il s’agissait d’idées antagonistes. La langue des traités européens était toujours plus ouverte et imprécise que celle par exemple de la Grundgesetz, la Constitution allemande. Des concepts flous recouvrant des interprétations différentes étaient la condition jugée nécessaire pour s’unir, mais ils étaient en même temps source de malentendus.

La contrainte imposée par la crise grecque et qui pousse à prendre une décision sur l’avenir de l’Europe va aussi à l’encontre de la pratique de l’intégration européenne depuis la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA). Au lieu d’avancer vers un but clairement défini, elle fonctionnait selon la méthode de Jean Monnet : celle des petits pas, surtout dans le domaine économique, qui développaient une « logique des choses » fonctionnaliste, pour reprendre les termes du premier président de la Commission Walter Hallstein ; ils entraînaient d’autres avancées vers l’intégration et conduisaient ainsi à une « union sans cesse plus étroite entre les peuples européens », comme on peut le lire dans le traité de Rome. L’intégration européenne était par voie de conséquence un processus à sens unique.

Enfin, la contrainte imposée par la crise grecque et qui pousse à prendre une décision sur l’avenir de l’Europe va aussi à l’encontre de la méthode Merkel à l’œuvre dans cette crise depuis 2010. Forte de la devise : « Si l’euro échoue, l’Europe échoue », elle n’a cessé de tenter de trouver des solutions pragmatiques à la crise et de gagner du temps. Angela Merkel n’a pas de vision – mais avec sa politique, elle aurait sans doute empêché le déclenchement de la première guerre mondiale en 1914. Mais au bout de cinq années de politique de sauvetage de la Grèce, une chose est sûre : dans ce cas, ni la méthode qui consiste à gagner du temps ni le pragmatisme de la débrouille ne fonctionnent.

Au lieu de naviguer à vue, il faut maintenant choisir un cap – et tout d’un coup l’Europe se retrouve rattrapée par la vieille question de la finalité de l’intégration européenne : encore plus d’intégration parce que ce qui a été fait dans ce sens ne va pas assez loin, ou au contraire moins d’intégration parce que ce qui existe déjà va trop loin ? L’Europe II de Maastricht, née de l’Europe I du traité de Rome par une poussée intégrationniste après 1985 doit-elle passer au niveau III ou doit-elle au contraire restituer aux différents Etats qui la composent certains droits en matière de souveraineté ?

Le traité de Maastricht de 1992 pose les bases de l’Europe actuelle. Il ne fondait pas une union politique mais une union monétaire. D’un point de vue politico-monétaire, celle-ci reposait sur une institution supranationale représentée par la Banque centrale européenne (BCE) dont le but premier était la stabilité monétaire. En revanche, sur le plan fiscal, on retrouvait à la base un système de règles pour une politique des finances orientée vers la stabilité, qui déterminait surtout les limites de la dette publique. La clause de « No bail out » [pas de plan de sauvetage] stipulait que l’Union et les Etats membres ne se portaient pas garants des dettes des autres. La logique implicite de l’union monétaire de Maastricht voulait plutôt que les déséquilibres économiques au sein de l’union monétaire, une fois la possibilité d’adaptation des cours de change utilisée, ne pouvaient être réglés que par des réformes économiques structurelles afin d’améliorer la compétitivité du pays concerné. Mais la chose ne fut jamais formulée de façon explicite.

Cette Union européenne de Maastricht était de toute évidence plus qu’une fédération d’Etats mais moins qu’un Etat fédéral. La Cour constitutionnelle allemande a d’ailleurs forgé un néologisme pour parler de cette réalité : le « Staatenverbund », un groupement d’Etats où la souveraineté reste du ressort des peuples de chaque Etat membre et dont les compétences suivent le « principe d’attribution ». Le jugement de la Cour constitutionnelle allemande sur le traité de Lisbonne de 2009 a dit non à d’autres élargissements automatiques de compétences de l’Union européenne (UE), alors que la politique de sauvetage de l’euro a justement considérablement renforcé cet appel à l’intégration depuis 2010. La politique allemande a tenté de combiner les deux : attachement à la règle et politique de sauvetage, et elle se retrouve face à un échec. Personne ne pense que le compromis du 13 juillet sera pérenne.

Quelles sont les causes de la lancinante crise de l’union monétaire de Maastricht ? En premier lieu, on manque de mécanismes opérationnels de péréquation pour les déséquilibres économiques, mais aussi de mécanismes de sanction efficaces. En second lieu, le système de régulation a d’emblée été pris diversement au sérieux. Dès son entrée dans l’union monétaire, la Grèce ne répondait pas aux critères requis, alors que la force des traités joue en Allemagne un rôle décisif.

Solidarité ou stabilité

On en arrive à la troisième cause : la constance des oppositions politico-culturelles en Europe. Le « Solidarismo » italien sympathise avec le « povere diavolo » [le pauvre diable] déjà bien malmené par les circonstances extérieures et vise à la mutualisation des performances et des mérites comme à celles des responsabilités et des dettes. Il est ainsi aux antipodes de l’idée anglo-saxonne qui veut que chacun est l’artisan de son bonheur. Pour l’Allemagne, la stabilité monétaire est ce que l’Etat social est pour la France ; alors que les Allemands sont calés sur des normes de droits et des institutions, ce qui prévaut en France, c’est la politique républicaine ; et alors que l’inflation est un véritable traumatisme historique pour les Allemands, le traumatisme historique des Français est celui de la suprématie allemande en Europe.

Ces différences politico-culturelles ont été totalement passées sous silence dans les années 1990 où elles étaient même taboues. A la place, l’« union sans cesse plus étroite » et l’union monétaire étaient considérées, du moins en Allemagne où elles jouissaient d’une véritable aura morale, comme la question de la guerre ou de la paix au XXIe siècle. Pour Helmut Kohl, par exemple, l’alternative à l’union monétaire, c’était « le retour à Guillaume II ». La politique d’intégration avait recours à des images suggestives pour se justifier, comme celle de la bicyclette européenne qu’il faut toujours faire avancer pour qu’elle ne tombe pas.

Le juge constitutionnel Udo Di Fabio eut beau jeu d’indiquer qu’un cycliste incapable de descendre de son vélo devrait être interdit de circulation. A la place, on mit sous le boisseau les scrupules économiques, et toute critique dans le débat public fut taxée d’euroscepticisme. Le projet européen s’est privé de sa capacité d’autocritique – et donc d’autocorrection. La crise grecque arrache ce voile et remet les choses à plat. Quelle Europe voulons-nous ?

François Hollande est monté au créneau. Il a proposé un gouvernement avec un budget propre et un Parlement pour la zone euro, afin de renforcer l’union monétaire. Les problèmes soulevés par ces propositions sont évidents : au sein de l’Union européenne, elles creuseraient le fossé entre les Etats qui sont membres de l’union monétaire et ceux qui ne le sont pas. Elles conduiraient en même temps à une autre Union européenne que celle qui a été prévue par les traités. Pour ce faire, la nécessaire modification des traités demanderait certainement, du moins en Allemagne, le recours à un référendum, si l’on en croit la Cour constitutionnelle. Et on peut se demander si des référendums dégageraient des majorités en faveur d’une intégration plus profonde.

Les référendums sur l’intégration européenne n’ont obtenu qu’une très faible majorité de oui, comme en France après le traité de Maastricht, ou bien ont dégagé des oppositions majoritaires comme en Norvège qui a voté deux fois contre l’entrée dans l’Union, en Irlande à propos du traité de Nice, ou en France et aux Pays-Bas à propos du traité constitutionnel européen de 2005. Ce qui s’est passé au cours de ces derniers mois a montré au contraire que les ressentiments entre les peuples européens, que l’on croyait dépassés, ont été réactivés. Déconnectée de la réalité, la politique prônant une « union sans cesse plus étroite » a allumé ses propres contre-feux.

Un nécessaire pas en arrière

Une alternative existe : faire un pas en arrière sans le stigmatiser comme un recul, mais en le considérant au contraire comme une chance de faire le tri sur ce qui marche ou pas en Europe. Si l’Europe renonce aux idéologies, on peut même envisager le « Grexit » comme une solution pragmatique au problème qui veut que la Grèce et le système de régulation de l’union monétaire ne soient pas faits l’un pour l’autre – sans bien sûr se faire des reproches mutuels à propos de la dette et en envisageant des solutions constructives, y compris une réduction de la dette.

Les succès de l’intégration européenne sont sans précédent dans l’histoire : la Belgique, le Luxembourg et la Pologne ne sont plus les cibles d’invasions militaires de la part de grandes puissances européennes, et des présidents d’institutions européennes sont même maintenant issus de ces pays. Et le grand succès de l’Union européenne après 1990, c’est d’avoir contribué à la stabilisation en Europe de l’est – cette région où ont émergé après 1919 ces fameux bloodlands [terres de sang] qui ont connu les pires massacres du XXe siècle.

Le danger qui menace tous ces succès, c’est la crispation déconnectée de la réalité sur une « union sans cesse plus étroite » et son extension. Le sociologue libéral Ralf Dahrendorf (1929-2009) a parlé un jour du « phénomène où une idée juste, poussée jusqu’à l’extrême, aboutit à détruire les possibilités qu’elle voulait ouvrir ». Si l’Union européenne réussit à éliminer ces tensions extrêmes, à renoncer aux idéologies et à se libérer de la voie à sens unique d’une « union sans cesse plus étroite », alors cette crise peut être une chance. Ce dont l’Europe a besoin, c’est la force d’une réflexion critique et d’une capacité à se corriger elle-même. Toutes les bonnes raisons sont réunies pour s’engager dans ce grand projet.

Andreas Rödder est professeur d’histoire contemporaine à l’université Johannes Gutenberg de Mayence (Allemagne). Il est membre de la CDU. Traduit de l’allemand par Pierre Deshusses.

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