En su discurso del Estado de la Unión ante el Congreso de Estados Unidos en 2002, el presidente George W. Bush, como todo el mundo sabe, describió a Irak, Irán y Corea del Norte como un "eje del mal". Sin embargo, en los años transcurridos desde entonces, Estados Unidos no ha tratado a cada uno de ellos de la misma manera. Las diferencias son sumamente instructivas.
Bush y sus asesores de línea dura creían que sólo la fuerza o un "cambio de régimen" frenarían el terrorismo de esos estados "canallas" o sus programas para adquirir "armas de destrucción masiva". De modo que, en marzo de 2003, Estados Unidos invadió Irak, lo que resultó en un estado de guerra civil casi constante durante más de diez años, un gobierno central inútil en Bagdad, y ahora el ascenso del Estado Islámico.
En Irán, el entonces presidente Mohammad Khatami, un moderado político, ofreció lo que podría haber sido un acuerdo razonable para frenar el programa nuclear del país. Pero Bush y su equipo prefirieron presionar a Irán con sanciones y amenazas militares, y cualquier esperanza de una solución negociada se desvaneció cuando Mahmoud Ahmadinejad sucedió a Khatami en 2005. Recién cuando otro presidente moderado, Hassan Rouhani, asumió el poder en 2013 pudo revivir la esperanza de una solución negociada.
Afortunadamente, el presidente de Estados Unidos, Barack Obama, no ha perdido las oportunidades que se le presentaron. De hecho, el reciente acuerdo con Irán, que se produjo después de avances diplomáticos con Myanmar y Cuba, debería hacer recapacitar a quienes hablan de un Estados Unidos en decadencia.
Ahora bien, ¿qué pasa con Corea del Norte, el último miembro de este eje infame? Para la administración Bush, el Marco Acordado en Ginebra, firmado en 1994 por Corea del Norte y Estados Unidos con el objetivo de congelar la actividad nuclear de Corea del Norte y decomisar gradualmente sus reactores moderados por grafito, fue un acto de apaciguamiento de la administración "ingenua" del presidente Bill Clinton. La administración Bush prefirió una línea más dura y utilizó las llamadas conversaciones de seis partes, iniciadas en 2003 y que involucraron a Estados Unidos, China, Rusia, Japón, Corea del Norte y Corea del Sur, para actuar casi como una olla a presión. Aunque nunca existió una declaración pública, la opinión generalizada era que los responsables clave de las políticas estadounidenses querían un cambio de régimen.
Sin embargo, aunque Bush mantuvo la línea dura de Estados Unidos con Irán, en 2006 cambió de rumbo en su relación con Corea del Norte y comenzó a buscar un acuerdo -sin duda influenciado por el primer ensayo nuclear de Corea del Norte, llevado a cabo en octubre de ese año-. Un eventual acuerdo, alcanzado en la quinta ronda de las conversaciones de seis partes en febrero de 2007, no se pudo implementar por la reticencia de Corea del Norte a acordar sobre un protocolo de verificación.
Cuando Obama asumió la presidencia en enero de 2009 y ofreció "extender una mano" a los estados canallas de Bush, los optimistas esperaban la desnuclearización negociada de Corea del Norte. Lamentablemente, Corea de Norte ha traicionado a Estados Unidos por lo menos tres veces desde entonces: realizó un segundo ensayo nuclear en mayo de 2009, lanzó un satélite en abril de 2012 desafiando las Resoluciones 1718 y 1874 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, y llevó a cabo un tercer ensayo nuclear en febrero de 2013. Dadas las frecuentes amenazas del régimen norcoreano de convertir blancos estadounidenses, desde Hawái hasta Washington, en "un mar de fuego", el optimismo es difícil de sustentar.
¿Qué debería decirles a los responsables de las políticas de Estados Unidos la experiencia con el trío del "eje del mal" desde 2002? Primero, aspirar a un "cambio de políticas" tiene más sentido que luchar por un cambio de régimen. La administración Bush cambió el régimen en Irak, pero a un costo monumental que todavía se está pagando. Por el contrario, el objetivo de Obama respecto de Irán era modesto y estaba centrado en la desnuclearización. Y ha rendido sus frutos.
¿Qué implica esto, entonces, con respecto a Corea del Norte? Considerando las tácticas de negociaciones pasadas del régimen de Kim, Obama, comprensiblemente, es reacio a lanzar cualquier iniciativa diplomática nueva y bien puede creer que negociar con Corea del Norte les daría a sus opositores políticos domésticos municiones para arruinar su acuerdo con Irán.
De manera que la estrategia de espera y verás probablemente continúe. Sin embargo, sólo esperar que Corea del Norte colapse es una estrategia de cambio de régimen por omisión -y el costo de un colapso caótico o violento podría ser aterradoramente alto-. En verdad, el temor de este costo es lo que mantiene a China en una actitud tan pasiva en relación a su cliente norcoreano.
Ahora bien, el tiempo no está de parte de Estados Unidos. Corea del Norte sigue incrementando su arsenal nuclear y desarrollando tecnologías de misiles de largo alcance (ya puede lanzar un misil balístico capaz de atacar la costa oeste de Estados Unidos). En resumen, el país está convirtiéndose en una amenaza directa para la seguridad para Estados Unidos.
Por consiguiente, los responsables de las políticas en Estados Unidos deberían tener sólo objetivos limitados para Corea del Norte, y deberían reconocer que estos solamente se alcanzarán si están asociados a beneficios económicos para el régimen de Kim. La decisión de Libia de abandonar su opción nuclear en diciembre de 2003 y el acuerdo con Irán este año fueron posibles precisamente por esta razón.
Corea del Norte, por supuesto, no es ni Libia ni Irán. Pero tampoco es el estado ermitaño de los años 1950. Ya ha avanzado significativamente hacia una economía de mercado en los últimos años. Por cierto, a comienzos de los años 2000, más del 80% del ingreso promedio de un hogar norcoreano incluía ganancias no oficiales de actividades de mercado. Al mismo tiempo, el régimen depende de los impuestos al comercio internacional para sustentarse.
El líder de Corea del Norte, Kim Jong-un, no es un reformista como Deng Xiaoping de China, pero su régimen se está pareciendo cada día más al de China, debido a la expansión irreversible de las fuerzas de mercado. Esto ciertamente cambiará el contexto en el cual Kim calcula el costo y los beneficios de su programa nuclear. Occidente debería facilitar este cambio en su cálculo.
Es más, el hecho de que Estados Unidos, China y Rusia pudieran cooperar en el acuerdo con Irán podría resultar útil. En particular, la postura del presidente chino, Xi Jinping, respecto del programa nuclear de Corea del Norte es más cercana a la de Estados Unidos que la de cualquiera de sus antecesores. Dada la dependencia económica norcoreana de China -que representa algo así como el 90% de su comercio hoy en día-, es fundamental sacar ventaja de esta convergencia política.
La mejor manera de hacerlo sería renunciar a la "paciencia estratégica" y empezar un contacto informal con Corea del Norte para sondear las intenciones de Kim. Después de todo, con un régimen tan volátil como el de Corea del Norte, la paciencia nunca es una virtud.
Yoon Young-kwan, former Minister of Foreign Affairs of the Republic of Korea, is Professor of International Relations at Seoul National University.