En septiembre de 2017 asistimos a lo que vengo denominando plenos de la vergüenza en el Parlamento de Cataluña. Los días 6 y 7 de aquel mes, sin respeto del reglamento parlamentario, ni del Estatuto de Autonomía, ni de la Constitución o del Derecho internacional, el rodillo secesionista de la Cámara autonómica aprobó las denominadas leyes de desconexión. Todo encaja perfectamente en el concepto de Kelsen sobre golpe de Estado cuando afirma que no siempre se realiza mediante un levantamiento armado comportando el uso de la fuerza, sino que puede también darse cuando ilegalmente se sustituye el orden jurídico-constitucional por otro, sin tener en cuenta los procedimientos establecidos. Ello tuvo lugar en Cataluña con la aprobación de las dos leyes que tenían la pretensión de romper con el orden constitucional español.
Comenzaron por una reforma del reglamento parlamentario que estaba dirigida a impedir que la oposición no secesionista no pudiera introducir enmiendas ni discutir el texto que cambiaba el procedimiento de adopción de las leyes, vulnerando, como así constató posteriormente el Tribunal Constitucional, los derechos de los diputados, que no pudieron realizar las funciones que les son propias en un sistema democrático.
El 6 de septiembre de 2017 se aprobó la Ley del referéndum de autodeterminación. No respetaba los estándares constitucionales e internacionales. El Derecho internacional exige, y la Comisión de Venecia así lo establece en su Código de Buenas Prácticas, que cualquier referéndum ha de estar constitucionalmente previsto y que, como mínimo desde un año antes de realizarlo, se debe contar con una ley que lo regule. En nuestro caso ni existe la previsión constitucional y la ley reguladora, anticonstitucional, se aprobó pocas semanas antes de la realización de la consulta, que tuvo lugar el 1 de octubre de ese mismo año.
Hemos de recordar que el Derecho internacional reconoce el derecho de autodeterminación en los procesos de descolonización y el de secesión cuando se trata de territorios en los que viven minorías sojuzgadas que sufren graves violaciones de derechos humanos. Ni una cosa ni la otra son aplicables a Cataluña, como se ha afirmado repetidamente desde las mismas Naciones Unidas. Además, la Ley no garantizaba la neutralidad de las autoridades convocantes, como es lo exigible en estos procesos, sino que el Govern fue totalmente beligerante, presionando incluso a sus funcionarios si no se avenían a coadyuvar en la realización del referéndum ilegal. La Ley no determinaba el censo de votantes ni su elaboración, lo cual es esencial para conocer cuáles son los titulares del derecho al voto y para que la ciudadanía pueda comprobar que sus datos censales son correctos. Tampoco se organizaron las mesas electorales con las garantías necesarias para asegurar la neutralidad de los comicios.
La Ley pretendía declarar unilateralmente una independencia exprés por simple mayoría de votos afirmativos a su favor cuando la Comisión de Venecia, en el Dictamen sobre Montenegro en 2005, reiterado en el relativo a Crimea en 2014, considera necesario que, cuando los referéndums afecten a las estructuras constitucionales básicas, se demanden mayorías amplias de votantes sobre el censo y de votos afirmativos porque se trata de decisiones de importancia cualitativa.
El 7 de septiembre fue aprobada, con la misma técnica del procedimiento exprés, la Ley de transitoriedad jurídica y fundacional de la república. Se pretendió destruir el orden constitucional de 1978 habilitando a la Generalitat a dictar las normas en las que se fundamentara el nuevo sistema. Intentaron con ella hacer creer que mediante esa Ley se pasaría "de la ley a la ley", es decir, que dejarían legalmente de aplicarse la Constitución y las leyes españolas, incluyendo el propio Estatuto de Autonomía de Cataluña, para ser sustituidas también legalmente por leyes y otras normas catalanas.
Formalmente, la Ley de transitoriedad declara que la Constitución, el Estatuto de Autonomía y toda la legislación que pueda considerarse contraria a la que derive del nuevo régimen no van a ser aplicables en Cataluña. Con la previsión de que se tiene que adoptar una Constitución, se dispone también que hasta que ésta no esté en vigor se aplicarán las disposiciones que en materia de derechos existen en la Constitución española y el Estatuto de Autonomía de Cataluña, siempre que no sean contrarios a la nueva legalidad catalana. De hecho, la llamada Ley de transitoriedad jurídica no es más que la habilitación de la instauración de la anticonstitucionalidad como si de un régimen legal se tratara.
La atribución de la nacionalidad, institución jurídica básica en la creación de cualquier Estado, está inspirada en las regulaciones de las repúblicas del Báltico, que tanta discriminación han producido en las minorías que no eran nacionales del lugar cuando estos territorios proclamaron la independencia. Esta Ley contiene regulaciones genéricas que precisarán de un desarrollo en el que se tendrán que detallar qué requisitos concretos (no sólo filiación y residencia) se tendrán que cumplir para obtener la nacionalidad catalana, que se teme se basen en principios supremacistas, por lo que ha trascendido de los informes del Consejo para la Transición Nacional. Por cierto, olvidan que ningún Estado puede atribuir unilateralmente -como además pretenden- la doble nacionalidad con ningún otro.
La integración de funcionarios se regula con la misma técnica: se dan criterios generales en esta Ley y se deja todo para un desarrollo posterior, asegurando la fidelidad de los mismos al nuevo régimen. En el orden tributario, la Generalitat pasa a ser la única administración habilitada para recaudar impuestos, rompiendo con el sistema español de tributos.
Sobre los órganos políticos se establece una regulación al uso de las instituciones básicas bajo el modelo parlamentario: presidente/a de la Generalitat como jefe de Estado, Gobierno y Parlamento, con la peculiaridad de integrar al Síndico electoral (presidente de una especie de Junta electoral) en el propio Parlamento, con la condición de vicepresidente, rompiendo así con la necesaria independencia funcional de ese órgano de control. No se prevé ningún Tribunal Constitucional.
Pretenden también asegurarse el control sobre el Poder Judicial, transformando en Tribunal Supremo al TSJ de Cataluña, con un presidente nombrado por el presidente de la Generalitat y un Ministerio Fiscal nombrado por el Parlament. La Ley establece también una amnistía para todos aquéllos que, incluso existiendo sentencia firme, hayan sido procesados, juzgados o condenados por algo que tuviera que ver con el proceso de Cataluña hacia la independencia.
Como es una ley transitoria, se instaura en ella una bolivariana asamblea constituyente, precedida de un proceso participativo cuyo resultado va a vincular a los diputados constituyentes. La Constitución sería aprobada mediante un referéndum que no tiene establecido ni quórum de votantes ni porcentaje necesario de votos afirmativos. Se crea en esta Ley, además, una Sindicatura electoral, equivalente a una Junta electoral, que es la que tendría que controlar todos los momentos electorales: elecciones, referéndums, consultas, etcétera. Y se puso en marcha, con miembros afines a la mayoría parlamentaria secesionista (dimitieron ante las sanciones económicas de que fueron objeto).
Así se llegó a la controvertida consulta del 1 de octubre y a la proclamación de independencia por parte del Parlamento de Cataluña, previamente a la aplicación del artículo 155 de la Constitución. El Tribunal Constitucional decidió, primero, suspender las leyes catalanas, y, después, las declaró definitivamente anticonstitucionales y, por lo tanto, nulas.
Pese a ello, las autoridades secesionistas insistieron en la ejecución de las medidas que pudieran conducir a la independencia. Algunas están prófugas de la Justicia y otras procesadas por el Tribunal Supremo, la Audiencia Nacional y varios juzgados, según la implicación y estatus jurídico de cada una. Tras un juicio televisado con amplia repercusión mediática, estamos a la espera de la sentencia del Tribunal Supremo y del desarrollo del resto de procesos.
Teresa Freixes es catedrática de Derecho Constitucional y Jean Monnet ad personam. Y secretaria general de la Real Academia Europea de Doctores.