En la agenda del nuevo curso político las medidas de regeneración de nuestra democracia van a ocupar un lugar central. Una reforma constitucional profunda es necesaria para que los ciudadanos recuperen la confianza perdida en los partidos y las instituciones.
El declive de nuestra democracia representativa tiene su origen en el funcionamiento oligárquico de los partidos políticos, y en la colonización de las instituciones que han llevado a cabo. La Constitución de 1978 atribuye a los partidos una posición hegemónica al configurarlos como el instrumento fundamental de participación política. Para fortalecerlos se optó por un sistema que favorece la concentración del poder en manos de un reducido grupo de personas. La estructura y funcionamiento de los partidos sólo formalmente pueden ser considerados democráticos. La concentración de un poder omnímodo en la muy reducida cúpula dirigente del partido ha alejado a los partidos de la sociedad, y debilitado el necesario vínculo de confianza entre los electores y los elegidos. La relación de confianza entre los representados y sus representantes se ha roto porque estos no se sienten vinculados a aquellos, sino a la cúpula del partido que los incluyó en las listas. El representante aspira a ser incluido en las listas puesto que de esa inclusión depende su posibilidad de ser finalmente elegido. Y en ocasiones, esa inclusión en las listas, o el lugar que se ocupe en ellas, depende de la voluntad de una sola persona.
Por otro lado, los partidos han penetrado en instituciones que, por su propia naturaleza, deben ser ajenas a lo lógica partidista: desde el Tribunal Constitucional hasta el Consejo General del Poder Judicial, pasando por el Tribunal de Cuentas. Instituciones que deberían gozar de una absoluta independencia, para poder ejercer funciones básicas para la preservación del Estado Constitucional, han sufrido el asalto de los partidos políticos.
Esta es la situación de profunda decadencia que atraviesa nuestra democracia representativa. Hemos llegado a una situación en la que la voluntad de una sola persona, el Presidente del Gobierno, es la que determina tanto el nombramiento del Presidente del Tribunal Supremo como la designación del candidato que ha de encabezar una lista electoral, sea la del Parlamento Europeo o la del Ayuntamiento de Madrid.
En este contexto, cualquier proyecto de regeneración democrática debe afrontar el problema de la oligarquización de los partidos y contribuir a su democratización interna. Para ello hay que desprofesionalizar el ejercicio de la actividad política disminuyendo el número de asalariados institucionales y de partido; establecer limitaciones a la permanencia en los cargos orgánicos; y garantizar la participación efectiva de las bases en la confección de las candidaturas.
Junto con la democratización de los partidos, el fortalecimiento de la independencia de la Justicia (ordinaria y constitucional) es el otro gran reto que todo proyecto de regeneración debe afrontar. El actual diseño constitucional del Consejo General del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional lejos de garantizar esa independencia, permite que –mediante el nefasto sistema de cuotas- los partidos políticos se repartan los puestos. El Tribunal Constitucional se convierte así en una suerte de tercera cámara en la que la clasificación de los magistrados en conservadores o progresistas según el partido político que haya propuesto su nombramiento afecta negativamente a su autoridad y prestigio. Por otro lado, el hecho de que sean también los partidos políticos quienes a través del CGPJ designen a los magistrados del Tribunal Supremo y otros altos cargos judiciales, afecta negativamente a la independencia judicial. Es preciso poner fin a esta situación. Y ello exige reformar en profundidad los Títulos constitucionales correspondientes. En relación con el Tribunal Constitucional y para fortalecer su independencia cabría ampliar el mandato de sus Magistrados a 15 años; endurecer los requisitos de acceso, sustituyendo los actuales e insuficientes “quince años” de experiencia, por al menos 25; y para evitar que los partidos políticos apliquen el sistema de cuotas, establecer un sistema de nombramientos individuales y no por bloques. Por lo que se refiere al nombramiento del Presidente del Tribunal Supremo, como fórmula alternativa a la actualmente existente podría optarse por un sistema en el que concurran el propio Tribunal Supremo y las Cortes Generales. Los Magistrados del Alto Tribunal son los más cualificados para determinar quién de entre ellos reúne mayores méritos, experiencia, y prestigio. El candidato así propuesto debiera ser ratificado por las Cortes Generales por mayoría cualificada de votos. Esta fórmula podría ser extrapolable al resto de nombramientos de miembros de Altos Tribunales. Ellos seleccionarían y propondrían a los candidatos y correspondería a las Cortes, a través de la correspondiente Comisión de Nombramientos, la facultad última de designación.
Por otro lado, la regeneración democrática exige también garantizar constitucionalmente la independencia de otras instituciones que hoy dependen de los partidos políticos o del gobierno de turno: Tribunal de Cuentas, Autoridad de Responsabilidad Fiscal, Comisión Nacional del Mercado de Valores, Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, Banco de España y Consejo de Transparencia. Es preciso modificar radicalmente la forma de nombramiento de los miembros de estos órganos, y atribuirles mandatos de más amplia duración para garantizar su independencia. Las propuestas de los candidatos que optaran a formar parte de estas instituciones no pueden venir de los partidos políticos, ni del Gobierno, sino de un proceso competitivo que llevaría a cabo una Comisión de expertos encargada de velar por el mismo, y en el que los requisitos exigidos incluirían la más alta cualificación técnica. La confirmación de los nombramientos correspondería a una Comisión conjunta del Congreso y el Senado y exigiría el apoyo de las 3/5 partes de sus miembros.
En la agenda reformista habría que incluir también la reducción radical del número de aforados, la modificación de la ley del indulto, para que el gobierno sólo pueda indultar a propuesta del tribunal sentenciador, o la creación de nuevos tipos delictivos (enriquecimiento injustificado de cargo o funcionario público y financiación ilegal de partido político). En algunos casos bastará con reformas legales pero, en otros muchos, la reforma de la Constitución resulta imprescindible.
Javier Tajadura Tejada es Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad del País Vasco y coordinador del Informe Funciva: Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España. (Biblioteca Nueva).