Reequilibrar el balance estatal

Hasta hace poco, se prestaba relativamente escasa atención a los balances estatales. Se descuidaban las mediciones y los informes. Incluso actualmente, la atención que reciben los pasivos estatales es considerable, mientras que el interés por el lado de los activos es significativamente menor.

En épocas anteriores, los estados poseían considerables activos industriales. Este modelo de «puestos de mando de la economía» fue rechazado en gran medida porque su desempeño resultó mucho peor al esperado, especialmente cuando los sectores propiedad del estado fueron protegidos contra la competencia (como era habitual). La eficiencia disminuyó. Pero, más importante aún, la ausencia de ingresos y salidas de empresas, un ingrediente clave para la innovación, llevó a que con el tiempo se perdiera dinamismo y aumentaran las pérdidas.

Las falencias del modelo condujeron a la privatización en muchos países desarrollados y en desarrollo. En Europa, la privatización fue vista como un paso clave en el proceso de integración. La teoría, en Europa y otras partes, fue que los estados no podían ser propietarios imparciales de activos industriales. Mediante la regulación, los concursos públicos y subsidios ocultos, favorecerían sus propios activos.

Por supuesto, la propiedad estatal no es la única forma de obstaculizar la eficiencia y el dinamismo. La normativa en muchos países, desde Japón a Italia, crea sectores protegidos de la competencia, con efectos perjudiciales para la productividad. Este patrón es especialmente marcado en el sector de los no transables (que constituye dos tercios de la economía), donde la disciplina por la competencia extranjera está, por definición, ausente. Incluso en este caso, los competidores locales con base en el exterior podrían mejorar el desempeño.

Es importante que se ahora preste más atención a los pasivos públicos –no solo a la creciente deuda soberana, sino también a pasivos mayores que no generan deuda, incorporados en los programas de seguridad social. Una combinación de modelos defectuosos de crecimiento, mayor longevidad y aumentos no previstos de los costos (como la atención sanitaria en EE.& UU.) han causado el estallido de los pasivos de más largo plazo.

Limitar la deuda y otros pasivos ha reducido sustancialmente el alcance de los gobiernos para mantener la demanda frente a severos shocks externos negativos, reduciendo así su capacidad para ganar tiempo para los ajustes estructurales en el sector privado. Por ahora, la inversión para pasar a un patrón de crecimiento y empleo sostenibles se ha visto afectada por un efecto de desplazamiento. Convertir el consumo en inversión mediante aumentos impositivos es posible, pero demasiado problemático en términos políticos. La distribución de la carga tributaria suele conducir a puntos muertos e inacción.

Mientras tanto, los activos en los balances de los estados permanecen en gran medida invisibles. Los estados poseen tierra, derechos sobre los minerales, e infraestructura. Algunos tienen fondos soberanos de inversión. Muchos cuentan con fondos públicos de pensiones de magnitud considerable, compuestos por carteras diversificadas de activos. Esos activos están, de alguna manera, reservados –hay derechos sobre ellos en forma de pasivos, que han aumentado a medida que disminuyen los rendimientos de los activos ajustados por riesgo esperado; pero representan un financiamiento parcial de los pasivos públicos y son un elemento de capacidad de recuperación.

Por el contrario, en China, el lado de los activos del balance es muy amplio: tierras, reservas en divisas por $3,5 billones, y cerca del 85& % del control sobre las empresas estatales, que generan aproximadamente el 40& % del producto. Esta configuración del balance ha ayudado a China a responder a shocks y a mantener elevados niveles de inversión en el sector público. El lado de los pasivos aumentará a medida que crezca el seguro social –pero lentamente, por el temor a subestimar los pasivos que se creen.

En el mejor de los casos –en ausencia de una brusca caída de los activos financieros que acelere una caída económica, un repentino colapso de un defectuoso modelo de crecimiento, o incluso rápidos aumentos de los pasivos asociados con cambios demográficos o con la tecnología para la atención sanitaria– puede tener sentido enfocarse solo en controlar los pasivos. Pero el escenario del mejor de los casos proporciona un marco pobre para las políticas en nuestro mundo imperfecto.

De hecho, los estados deben ocuparse continuamente de un amplio rango de fallas o limitaciones del mercado: patrones de crecimiento insostenibles y miopía regulatoria; problemas distributivos asociados con la evolución de la tecnología y la globalización; una acelerada concentración del ingreso nacional; y grandes transiciones estructurales asociadas con shocks y tendencias seculares en la tecnología y la economía global.

He aquí el dilema: Los gobiernos con activos considerables tienen la flexibilidad y la capacidad para actuar, pero también pueden administrar inadecuadamente sus activos en perjuicio de los mercados y el dinamismo económico. En China, donde el lado de los activos en el balance es grande, la estrategia de reducirlo mediante privatizaciones ha sido rechazada en gran medida, al menos por ahora. La pérdida de capacidad de recuperación sería excesiva.

Eso nos lleva al desafío de la gestión eficaz de los activos públicos –una gestión que promueve la eficiencia del mercado y la innovación, en vez de impedirlas.

Aquí, lo que podemos llamar el modelo de pensiones/fondos soberanos de inversión –en el cual una entidad pública mantiene y administra una cartera diversificada de activos como un inversor financiero, con deberes y un régimen de gobierno apropiadamente especificados– parece la opción adecuada. El lado de los activos en el balance se mantiene en conjunto, pero la gestión de los activos, en especial la diversificación de las tenencias, puede considerarse como prudente y privatizada de facto.

Para los países desarrollados, aumentar la capacidad de recuperación y flexibilidad a lo largo del tiempo mediante la construcción de activos públicos debiera ser una prioridad de largo plazo. El riesgo sistémico periódico afecta a economías completas y a las finanzas públicas, no solo a los mercados financieros, y los gobiernos deben ser capaces de responder durante períodos de rápido cambio estructural.

En la práctica, esto significa dos cosas. En primer lugar, una vez que se decide colectivamente sobre los niveles deseados de seguro social, los pasivos implicados deben financiarse completamente con el tiempo. La alternativa es una mala elección sobre la distribución intergeneracional de la carga de la deuda.

En segundo lugar, los gobiernos, como las personas, los hogares y las empresas, deben ahorrar para tiempos difíciles. Esto es mucho más importante en períodos –como el actual– de rápido cambio, alta volatilidad, e inestabilidad sistémica solo parcialmente predecible.

Michael Spence, a Nobel laureate in economics, is Professor of Economics at NYU’s Stern School of Business, Distinguished Visiting Fellow at the Council on Foreign Relations, Senior Fellow at the Hoover Institution at Stanford University, and Academic Board Chairman of the Fung Global Institute in Hong Kong. He was the chairman of the independent Commission on Growth and Development, an international body that from 2006-2010 analyzed opportunities for global economic growth. Traducción al español por Leopoldo Gurman.

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