Réforme des retraites : « Le choix du temps long donne l’opportunité de réfléchir aux grandes questions »

La réforme annoncée qui vise à modifier en profondeur le système de retraite peut, de façon légitime, susciter des interrogations, mais ces inquiétudes pourraient être aisément levées. En effet, cette réforme constitue aussi une opportunité pour corriger les actuelles imperfections du système. D’un côté, elle pourrait permettre d’améliorer les dispositifs de solidarité existants et leur articulation avec les mécanismes contributifs. De l’autre, elle devrait assurer l’équilibre financier du système à long terme, ce qui n’implique en aucun cas une restriction de la gouvernance politique.

L’engagement selon lequel « chaque euro cotisé donne les mêmes droits » semble interprété par certains comme la perte des mécanismes de solidarité existants. Or, cette observation s’appuie sur un constat inexact : si le système actuel de retraite réduit les inégalités salariales observées au cours des carrières individuelles, c’est au moyen de dispositifs dits « non contributifs ». Ces mécanismes assurent les individus en cas d’accidents de carrière ou par des minima de pension.

En revanche, le cœur du système – la formule de calcul des pensions – est antiredistributif, comme l’a montré une étude de l’Insee. La règle des vingt-cinq meilleures années constitue un exemple pertinent. En conservant la dynamique actuelle de revalorisation des retraites, une étude montre que ce mécanisme permet aux individus dont les carrières sont les plus ascendantes de percevoir une meilleure pension par rapport à leur cotisation, et pénalise les salariés dont les fins de carrière sont plus difficiles. La réforme envisagée du système offre la possibilité de corriger de telles imperfections en permettant, par la suite, une meilleure allocation des fonds consacrés aux dispositifs non contributifs.

Pilotage indispensable

En effet, distinguer de manière plus stricte les droits contributifs des droits non contributifs constitue une opportunité de repenser les dispositifs actuels de solidarité : un rapport de l’Institut des politiques publiques souligne que les droits familiaux et conjugaux manquent en partie leur objectif de réduire les inégalités de pension entre hommes et femmes.

Un autre pan de l’architecture des dispositifs de solidarité concerne le maintien de droits contributifs pour les assurés ayant peu cotisé pendant leur carrière et éligibles au minimum vieillesse. Un complément d’un minimum de pension individuel pourrait être pensé afin de garantir une pension bonifiée aux individus ayant cotisé une part substantielle de leur carrière.

La mise en place de « stabilisateurs automatiques » génère aussi une inquiétude, dans la mesure où cela signifierait la fin de la gouvernance politique. L’enjeu de tels mécanismes est l’ajustement du système aux chocs démographiques ou économiques : les réformes précédentes ont mis en place des leviers pour contenir la hausse des dépenses de retraite sans, finalement, assurer l’équilibre à long terme du système.

Rappelons que, selon les conditions actuelles, pour assurer l’équilibre en 2050, il faut que le taux de croissance atteigne au moins 1,3 % chaque année. Des règles de pilotage sont donc indispensables pour assurer le maintien de l’ensemble, concernant les règles d’indexation des droits acquis, d’évolution des conditions de liquidation, ou le mode de revalorisation des pensions. La définition de ces règles repose d’ailleurs sur des choix sociaux essentiels, issus du débat démocratique : le partage entre actifs et retraités ou encore le choix du taux de cotisation. Assurer des garanties sur la soutenabilité du système de retraite à long terme constitue un engagement politique fort.

La légitime question des droits acquis

Une fois ces mécanismes intégrés, quel que soit le système, celui-ci doit permettre de maintenir l’équilibre financier malgré les évolutions démographiques (augmentation de l’espérance de vie, évolution de la fécondité et des migrations) et les chocs économiques (chômage, baisse du PIB). Dans un système en comptes notionnels, mis en place en Suède ou en Italie, l’évolution de l’espérance de vie par génération est prise en compte pour déterminer l’évolution du taux de liquidation. Dans un système par points, il serait possible de faire évoluer le taux de liquidation en fonction du ratio démographique (ratio entre la population retraitée et la population active), comme c’est le cas en Allemagne, par exemple.

D’autres questions sont encore légitimes : la manière dont seront comptabilisés les droits acquis dans l’ancien système ou le degré et la vitesse de la convergence entre les différents régimes existants, par exemple. Le choix d’un horizon long pour la conception (2019) et la mise en application de cette réforme (2025) est de nature à rassurer sur ce point. Ce temps long, assez rare en politique, donne l’opportunité de réfléchir aux grandes questions du système de retraite : quel arbitrage entre niveau des pensions, âge de départ à la retraite et taux de cotisation dans un contexte d’allongement de l’espérance de vie ? Quelle solidarité entre générations et au sein même d’une génération ?

Plutôt que sur la forme ou la gouvernance du système, ou sur une prétendue suppression de la solidarité, souhaitons que le débat démocratique s’engage sur ces questions essentielles.

Audrey Rain est économiste à l’Institut des politiques publiques.

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