Reimaginar el futuro urbano de China

Cerca de 100 millones de chinos viven en la pobreza extrema y alrededor de 275 millones gastan menos de $2 al día. La abrumadora mayoría de los pobres de China habitan en áreas rurales y muchos de ellos esperan lograr acceso a una mejor calidad de vida en las ciudades, donde es más fácil encontrar empleos con mejores salarios. De hecho, en las tres y media décadas pasadas, la impresionante cifra de 500 millones de chinos han dado ese paso, elevando con ello la proporción de población urbana del país desde menos de un 20% en 1980 a un 50% hoy en día. Para 2030, se espera que el 70% de los chinos residan en ciudades.

No hay duda de que la urbanización en China ha sido una de las bases del impactante crecimiento y la rápida transformación económica del país. Sus ciudades han tenido terrenos baratos y abundante mano de obra, mientras los gobiernos locales se han mostrado ansiosos por atraer inversiones y crear puestos de trabajo.

Reimaginar el futuro urbano de ChinaSin embargo, las tensiones se están comenzando a apreciar. China, como modelo de un crecimiento impulsado por la inversión y las exportaciones, está perdiendo fuelle. La expansión descontrolada y la congestión urbanas van en aumento, generando descontento entre los campesinos que sienten que no se les ha compensado suficientemente por la pérdida de sus tierras, que son una fuente vital de garantía de la deuda de los gobiernos locales (que hoy supera el 30% del PIB).

Más aún, la creciente brecha entre campo y ciudad ha elevado las desigualdades del ingreso y la riqueza del país. Dentro de las mismas ciudades hay profundas desigualdades, principalmente entre quienes poseen un hukou (autorización a formar parte del sistema oficial de registro de hogares de China)  y los migrantes que no lo tienen. Si bien los salarios de los migrantes han subido, la desigualdad en el acceso de los servicios públicos (para los que se debe contar con un hukou) hace que la brecha persista, amenazando las perspectivas de bienestar y desarrollo de los migrantes e inhibiendo futuros flujos migratorios.

Asimismo, están empeorando las presiones ambientales. Si bien han mejorado algunas de las medidas contra la polución urbana, la urbanización expone a muchísima gente a la contaminación del aire, elevando el coste económico y humano total.

Las autoridades están conscientes de estos problemas y han anunciado un plan para un nuevo modelo de urbanización “orientado al pueblo” que sería más eficiente, incluyente y ambientalmente sostenible. En un informe conjunto hecho público recientemente por el Banco Mundial y el Centro de Investigación para el Desarrollo del Consejo de Estado de  China se plantea cómo hacerlo realidad. De impementarse con éxito, sin duda mejoraría las condiciones para los pobres durante la próxima fase de urbanización de China.

Lo primero y más importante es que el plan reformaría las políticas de propiedad de la tierra. Según la Constitución de China, las tierras urbanas son propiedad del estado, mientras que los colectivos poseen los rurales. Aunque las reformas de las últimas tres generaciones han reconocido derechos de propiedad a personas y empresas, los derechos de propiedad de terrenos rurales siguen en una situación débil frente a las condiciones legales en las áreas urbanas.

Si se fortalecen los derechos de propiedad de los campesinos y se restringe el poder de los gobiernos locales de expropiar tierras para la expansión de las ciudades, estas se volverían más compactas y eficientes, especialmente en términos del uso de la energía. Además, la reforma ayudaría a consolidar las zonas agrarias, facilitando la implementación de mejores técnicas agrícolas.

Asimismo, la reforma agraria ayudaría a expandir la riqueza, ya que la existencia de derechos de propiedad más sólidos contribuiría a elevar los precios de los terrenos rurales. Según una estimación, el dinero total que recibieron los campesinos por sus tierras en los últimos 20 años fue 2 billones de yuanes (322 mil millones de dólares) inferior al valor de mercado, es decir, una suma equivalente a un 4% del PIB de China de 2013. Si esa suma impaga se hubiera invertido a tasas en línea con el crecimiento del PIB de China, valdría ahora cerca de 5 billones de yuanes, o un 10% del PIB.

En segundo lugar, la reforma del sistema de hukou podría elevar la productividad laboral, reducir la desigualdad del ingreso y acelerar la urbanización. A pesar del alto nivel que hasta ahora ha habido de migración desde el campo, todavía está por debajo de lo esperado, si consideramos la población y el nivel de ingreso de China. En último término, impedir que un tercio de los habitantes de las ciudades que carecen de un hukou urbano tenga acceso a los servicios público significa que demasiada gente que podría haber salido de las áreas rurales quede atada a la tierra. El sistema actual inhibe su búsqueda de mayores ingresos en las ciudades, al tiempo que mantiene bajas la productividad laboral y los ingresos rurales.

Si bien toda ciudad en rápida expansión se ve afectada por cuellos de botella en la provisión de servicios públicos, es posible superarlos. Por ejemplo, Japón y Corea del Sur ampliaron los servicios públicos a sus áreas urbanas, que crecían rápidamente, sin restringir la movilidad. Como señala el informe del Banco Mundial y el CID, China puede lograrlo si vincula los servicios públicos al lugar de residencia más que al de origen. Más aún, cuando los niños migrantes pueden unirse a sus padres en las ciudades y obtener una educación de calidad, la siguiente generación también tendrá una mejor oportunidad de salir de la pobreza.

Facilitar la migración no sólo abriría oportunidades en las ciudades, sino aceleraría la transformación agrícola, ya que la menor cantidad de campesinos restantes tendrían que adquirir nuevas habilidades para elevar la productividad y los salarios.

Sin embargo, para llevar a la práctica las reformas agraria y del hukou, es necesario modernizar el sistema tributario chino. Si los campesinos obtienen derechos más sólidos sobre la tierra, las autoridades urbanas se verán sin los ingresos por concepto de la conversión del uso de la tierra, fondos necesarios para proveer servicios públicos a los nuevos migrantes urbanos. Y más migración significará más demanda de tales servicios.

En consecuencia, las ciudades tendrán que encontrar nuevas fuentes de ingresos. Se podría apuntar a quienes más se benefician de la vida urbana a través de, por ejemplo, un impuesto a la propiedad o una sobretasa en los impuestos a la renta. También podrían ser de ayuda tasas y gravámenes ambientales (como mayores tarifas para el registro de vehículos motorizados, cargos por contaminación y una mejora de la recuperación de costes de los servicios públicos), al tiempo que se abordan los problemas ambientales urbanos.

También hay un gran potencial de ahorro. Se prevé que las ciudades chinas gasten cerca de 5,3 billones de dólares en infraestructura en los próximos 15 años, pero si logran ser más densas y eficientes podrían ahorrarse unos 1,4 billones de dólares (15% del PIB de 2013), dinero que podría destinarse a cubrir el aumento de las necesidades de sanidad, educación y vivienda social para los nuevos migrantes.

Los ciudadanos de China, en especial los más pobres, se beneficiarían de un cambio de política estatal que pasara de la expansión física y la infraestructura de las ciudades a la entrega de servicios públicos de mejor calidad y distribuidos de manera más justa. Si se logra, verdaderamente será la urbanización orientada al pueblo que las autoridades buscan alcanzar.

Bert Hofman is Chief Economist for the East Asia and Pacific Region at the World Bank. Traducido del inglés por David Meléndez Tormen

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