La dinámica política de confrontación sistemática entre los grandes partidos nacionales y su decisión de gobernar con el entonces imprescindible apoyo de fuerzas nacionalistas periféricas -dados los vicios de nuestra ley electoral-, ha llevado a nuestra organización territorial a un punto tan alejado del previsto al ser aprobada la Constitución que se ha hecho inevitable modificar aquéllos de sus preceptos que consagran las distribuciones de competencias entre el centro y las comunidades autónomas.
La Constitución española de 1978, en su Título VIII, estableció un diseño abierto en la atribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas. Se recogió un conjunto de competencias que podían ser asumidas por las comunidades autónomas y se relacionaron las competencias atribuidas de forma exclusiva al Estado; pero, respecto de estas últimas, las Cortes Generales podían tanto atribuir a todas o alguna de las comunidades autónomas la facultad de dictar normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices establecidos en la ley estatal con los correspondientes controles, como transferirles o delegarles facultades propias de las competencias estatales.
Tal diseño responde a un modelo abierto y flexible, en el que las facultades propias de las competencias atribuidas al Estado podrían trasladarse tanto en su regulación como gestión y ejecución a las comunidades autónomas. Si aceptamos, como en realidad es, que la atribución de competencias entre los distintos elementos de la estructura del Estado es esencial en la configuración de la organización político-jurídica de la Nación, este modelo abierto y flexible lleva a la ineludible consecuencia de encontrarnos ante un Estado en permanente formación, con las tensiones sociales y políticas propias de tal situación, el desorden e inseguridad en la regulación normativa, e impredecibilidad en la regulación y ejercicio de las distintas competencias.
Por ello, a fin de corregir lo hasta ahora mal hecho por leyes o estatutos, pero asimismo de evitar tensiones innecesarias y dar claridad y seguridad al sistema competencial, es necesario incorporar a la Constitución el cierre del reparto de competencias, sin posibilidad de transmisión de las mismas del Estado a las comunidades autónomas o viceversa, salvo en supuestos excepcionales y por tiempo limitado.
En este momento ya sabemos que la norma de dejar que sea el Tribunal Constitucional quien supla las lagunas y dudas del reparto constitucional -en definitiva, dos docenas de ciudadanos, aunque investidos de una altísima función colegiada- es altamente inconveniente, porque ese Tribunal, como han llegado a decir algunos de sus miembros, ha asumido un poder constituyente inapelable y se ve sometido a presiones y repartos de cuotas indeseables; pero igualmente conocemos que la fórmula de atribuir este tipo de decisiones a la mitad más uno de los parlamentarios puede dejar fuera del protagonismo a la representación de la mitad del pueblo español en temas que, por afectar al patrimonio nacional, necesitan superiores garantías. Por ello, creemos que se impone el llevar a la Carta Magna un precepto que, al margen de las llamadas leyes de «armonización», permita dictar otras, de rango superior a las orgánicas, que exijan por ejemplo 2/3 de los votos del Congreso, para aclarar o delimitar las competencias de Estado y comunidades, naturalmente sin poder violar la Constitución, pero concretándola con el respaldo de, al menos, las grandes fuerzas políticas nacionales.
La experiencia vivida desde la aprobación de la actual Constitución garantiza el bagaje para una correcta delimitación de las competencias que hayan de asumir las comunidades autónomas y el Estado, siempre desde la perspectiva de la mejor gestión de los intereses generales, que debe ser un principio básico de atribución competencial.
Una reforma constitucional en tal dirección ha de atender a la naturaleza del interés que la competencia tiende a gestionar y salvaguardar, debiendo corresponder a la estructura central del Estado las competencias en relación a los intereses que afecten a los ciudadanos en cualquier punto del territorio nacional, atribuyendo a la estructura autonómica la salvaguarda y gestión de aquellos intereses cuyo ámbito se residencia en su territorio. El principio de igualdad entre ciudadanos ha de ser garantizado en la determinación del reparto de competencias.
A la hora de rehacer las tablas de competencias, será preciso que al poder central español se le otorguen, globalmente, no menos funciones y competencias que las poseídas por un Estado federal -las de Washington o Berlín, por ejemplo-, con un porcentaje similar de la capacidad de gasto para asuntos nacionales (excluyendo, por tanto, las transferencias a comunidades o municipios). Porque situarse por debajo de esos mínimos supone sobrepasar el Estado federal para entrar en el confederal o unión de Estados.
Pero, además, será preciso tomar en consideración la realidad en la que vivimos. Aun sin pensar en las competencias exclusivas del Estado que fueron, sin embargo, traspasadas con argucias varias a la periferia, nuestra realidad supone: que por una parte, muchas de las competencias exclusivas estatales según nuestra Constitución, las más importantes, han sido o están siendo transferidas a la UE; mientras que, por otra, no ocurre algo paralelo con las competencias de las comunidades autónomas, lo cual coloca la vida de los españoles ante dos grandes poderes, la UE y las comunidades autónomas, que conservan en medio a un poder central hispánico que se va convirtiendo en intendencia al servicio de ambos. Es algo que no se podía valorar en 1978 al aprobar la Constitución, no sólo porque España aún no era miembro de la organización europea, sino porque, además, ésta no había emprendido la carrera federal que inició sobre los años 90. Por consiguiente, al corregir los repartos competenciales de la Constitución, ha de asegurarse que, descontadas las funciones y facultades que se han atribuido o van a ser atribuidas a la UE, y en un examen ponderado relativo de relaciones Estado-comunidades, se confieran al poder central las facultades y medios que le permitan ejercer una efectiva función de supremacía sobre las comunidades, por la vía de reforzar las estatales o disminuir las periféricas, porque sin ella, sin esa diferencia positivamente significativa de pesos para el centro, tampoco nos mantendremos siquiera dentro de los límites de un Estado federal.
GRACIÁN, colectivo que reúne a 60 intelectuales y profesores de reconocido prestigio.