Responsabilidad política de los ministros

Parece que se han reactivado los mecanismos de responsabilidad política de los miembros del Gobierno: de una parte, el grupo parlamentario Unidos Podemos ha registrado una moción de censura contra el Gobierno; de otra, en una reciente sesión del Congreso de los Diputados se ha aprobado la reprobación de un ministro y de otros varios titulares de cargos públicos.

El constituyente español, siguiendo el modelo alemán, incorporó a nuestra norma fundamental un tipo de moción de censura bautizado en su día, muy ideológicamente por cierto, como censura constructiva. Dicha denominación quiere dar a entender que con tal mecanismo constitucional no se derriba un Gobierno, sino que se construye uno nuevo, salvándose así la continuidad del Ejecutivo y, por tanto, la atención a las demandas de los ciudadanos. Y, como el lenguaje político no es inocente (tampoco, frecuentemente, el jurídico), resulta evidente que el término «constructiva» quiere significar buena y positiva, además de ser moderna, y consiguientemente la censura clásica queda estigmatizada como destructiva, negativa y propia de sistemas políticos atrasados.

La doble exigencia de incorporar a la moción censora un candidato alternativo a la Presidencia del Gobierno y de una mayoría absoluta del Congreso para su aprobación hacen de ella un mecanismo constitucional de improbable utilización. Dada la habitual composición del Congreso de los Diputados, incluida la actual, resulta muy improbable que una oposición fragmentada se ponga de acuerdo para censurar a un Gobierno porque ese acuerdo debe versar tanto sobre la voluntad censora como sobre la persona del candidato a la presidencia, el cual, de resultar aprobada la moción, quedará automáticamente investido como presidente del Gobierno. Por eso, en 40 años sólo se han presentado dos, ambas con finalidad electoralista más que de relevo gubernamental. Fueron rechazadas, pero una de ellas, la presentada por el grupo parlamentario socialista en 1980 alcanzó un indiscutible éxito político y de imagen con vistas a la siguiente convocatoria electoral, como así resultó ser.

Pero en el debe de este modelo de responsabilidad hemos de anotar que, cuando hay un Gobierno minoritario que no ha conseguido un pacto de legislatura con fuerzas políticas relativamente afines, tenemos un Gobierno débil y una oposición también débil, modelo que fue descrito en su día por Solé Tura y Aparicio como «suma de debilidades». Como es lógico, una suma de debilidades no consigue fortalecer el sistema, sino sólo mantenerlo flotando, aunque sea a costa de su eficacia. Algo de eso estamos viendo en la actual legislatura.

No es probable, por consiguiente, que los actuales promotores de la moción de censura encuentren socios para tal envite pues ninguno querrá brindarle la baza electoralista de lanzar la candidatura de su líder como un hombre de Estado aprovechando para ello el hemiciclo del Congreso y corriendo a cargo de los medios de comunicación su difusión masiva gratuita.

Por su parte, la moción de reprobación fue adoptada con ocasión del tristemente famoso asunto del aceite de colza, en el que murieron o quedaron gravemente afectadas muchas personas, pretendiendo así paliar un tanto la ausencia de procedimiento censor. Consiste en una especie de censura que no tiene la consecuencia de la dimisión obligatoria del ministro reprobado o réprobo, el cual puede ser mantenido en su cargo (y siempre lo es) por el presidente del Gobierno; acaso pudiera tener cierta repercusión política si un mismo ministro fuera reprobado más de una vez; pero eso es un futuro incierto.

Es evidente, sin embargo, que estos dos institutos no son suficientes para reequilibrar un tanto el actual neto predominio del Ejecutivo o, más precisamente, de su presidente. Es, pues, conveniente introducir en nuestro ordenamiento un procedimiento de exigencia de responsabilidad política de los miembros individuales del Gobierno a fin de hacer más efectivo el control del Parlamento, como corresponde a un sistema de gobierno parlamentario. Dicho de otro modo: no se puede decir seriamente que el sistema de Gobierno, tal como se ha entendido por la clase política y por la doctrina mayoritaria, contenga todas las piezas necesarias para asegurar una integral responsabilidad política del Ejecutivo.

A mi juicio, además, no se necesita para ello retocar la Constitución, pues en ella hallamos todos los elementos necesarios y suficientes para hacer efectiva dicha facultad, como son el principio de responsabilidad de los poderes públicos (art. 9.3); la responsabilidad de las personas refrendantes de los actos regios, habitualmente los ministros (art. 64.2); y la responsabilidad de los miembros del Gobierno por su gestión (art. 98.2). Preceptos centrales y explícitos que, en la interpretación que ha prevalecido hasta ahora, están siendo sistemáticamente incumplidos.

Frente al argumentario anterior, la opinión mayoritaria, apoyada en los artículos 62.e y 100, según los cuales, y como ejemplo de innecesaria duplicación de preceptos, los miembros individuales del Gobierno son nombrados y cesados por el Rey a propuesta del presidente del Gobierno, ha sostenido desde el mencionado caso del aceite de colza, que a los ministros no les alcanza más responsabilidad política que la que tienen ante el presidente del Gobierno.

Sin embargo, ese no es el asunto. Que el presidente proponga al Rey libremente el nombramiento y cese de los ministros significa que los nombra y los cesa él, puesto que el Rey no puede oponerse a dichas propuestas (que son realmente decisiones). La sujeción de los ministros al presidente del Gobierno, sobre todo con un Gobierno monocolor, es incondicionada y su cese no necesita justificación, reuniones, ni votaciones; sino simplemente la libre decisión presidencial, su real gana, lo hayan hecho bien o mal en el desempeño de sus funciones y sin necesidad de justificar su decisión; basta con agradecerles los servicios prestados. Porque su autoridad sobre los ministros es irrestricta, como propia de un jefe político sobre sus subordinados.

La responsabilidad política que singulariza al sistema parlamentario no es esa, sino la que se dilucida ante la representación de la soberanía nacional. En una democracia parlamentaria, la principal interacción de los poderes (que no división ni, menos aún, separación) es la constitucionalmente establecida entre el Parlamento y el Gobierno. Y conforme a una interpretación teleológica hemos de concluir que una Constitución democrática no puede querer que haya políticos irresponsables ni tampoco que su responsabilidad se reduzca al sometimiento a su jefe político.

Otro frecuente argumento objetor consiste en la ausencia de procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad individual. Mal argumento ciertamente, que sólo prueba la existencia de una laguna en la Constitución y en el Reglamento del Congreso de los Diputados; y lo que hay que hacer con las lagunas es colmarlas con el precepto pertinente o con una interpretación idónea, en vez de tomarlas como normas negativas. Para ello no es necesario tocar el texto constitucional, aunque sería conveniente (en su momento). Por ahora basta con incluir en el Reglamento del Congreso el procedimiento adecuado o bien adoptar el ya existente para las mociones de reprobación, pero dándole eficacia censora. Coexistirían así las dos formas de cese anticipado de los ministros.

Aunque esta tesis de la responsabilidad parlamentaria de los ministros ante el Congreso es minoritaria, no está ayuna de apoyo doctrinal. Aparte de quien esto firma, que la sostiene desde 1985, también la sustentan, entre otros y con buenos argumentos, Fernández Segado, Vírgala, Santolaya y López Aguilar. En vano obviamente. En opinión del último, si todo depende de la sensibilidad política del presidente, que puede cesar al ministro reprobado o negarse a ello, la permanencia del ministro en su cargo rompe la lógica del sistema. He aquí una reforma política que no exige reforma constitucional, que no es partidista y que está pensada únicamente en favor de una política democráticamente correcta y más adecuada al sistema de gobierno establecido por la Constitución. Por lo demás, la utilización de los reglamentos parlamentarios para complementar la Constitución es algo que ha sucedido frecuentemente a lo largo de la historia y que debería tenerse muy en cuenta en la actual coyuntura política española.

Antonio Torres del Moral es catedrático de Derecho Constitucional.

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