Retraites : « Une réforme ambitieuse sur un terrain miné »

Avec le lancement de la consultation citoyenne sur la réforme des retraites, le 31 mai, le temps est à présent venu de transformer une belle promesse de campagne électorale – un euro cotisé doit donner les mêmes droits à tous – en une réforme ambitieuse du système de retraite français. Mais que nous promet-on au final ?

L’objectif est clair : il faut rendre plus lisible un système actuellement jugé comme étant très complexe, caractérisé par la coexistence d’une multitude de régimes aux règles de calcul différentes, source dans l’esprit de beaucoup de Français d’un soupçon d’iniquité (pourtant relativement peu fondé), voire même pour les plus jeunes générations d’une perte de confiance dans la capacité du système actuel de leur offrir un jour une retraite décente. Le tout en garantissant de ne toucher ni à l’âge de départ à la retraite, ni au niveau des pensions.

Un beau chantier en perspective. Surtout quand on se remémore les remous qu’ont pu provoquer certaines des précédentes réformes.

En effet, cette réforme est loin d’être la première, mais l’objectif a ici clairement changé. Depuis 1993, plusieurs réformes d’importance variable se sont succédé, venant modifier quelques paramètres clés du système : durée de cotisation, calcul du salaire de référence, indexation des pensions, conditions d’âge sur le départ à la retraite. La finalité était globalement toujours la même : assurer la solvabilité des différents régimes de retraite à long terme.

Harmoniser les règles

Bien que ce problème de solvabilité ne soit pas encore totalement réglé – si l’on en croit les exercices de projection réalisés par le Conseil d’orientation des retraites (COR) – ou tout du moins reste très dépendant de la croissance économique future, l’objectif de la réforme de 2019 est (en principe) tout autre. Il s’agit ici d’harmoniser les règles de calcul entre régimes. Face à la méfiance des Français, mieux vaut donc ne pas courir deux lièvres à la fois et chercher à traiter également, sans l’annoncer, de la question de l’équilibre financier à long terme.

Rendre le système plus lisible, mais sous quelles modalités techniques ? Dans le système français actuel (dit par annuités), la pension de base dépend du salaire de référence et du nombre de trimestres de travail validés. Le taux de remplacement est minoré lorsque le nombre de trimestres validés est inférieur au nombre requis (décote) et majoré dans le cas inverse (surcote). Le problème est que ces règles ne sont pas les mêmes pour tous les régimes et que, donc, la pension reçue ne reflète pas toujours fidèlement les sommes cotisées.

Pour que ce soit le cas, deux options techniques s’offrent au gouvernement. Tout d’abord, celle d’un système par points (comme en Allemagne), où la pension est déterminée comme le produit du nombre de points acquis par l’assuré – celui-ci dépendant des cotisations versées par l’assuré pendant sa carrière – et la valeur du point. En France, les régimes complémentaires ARRCO et AGIRC fonctionnent déjà sous ces modalités.

La deuxième option est celle d’un système par comptes notionnels (comme en Suède ou en Italie), où les pensions de chaque individu sont calculées de façon à égaliser la valeur des cotisations qu’il a versées et la valeur des pensions qu’il va recevoir au cours de sa période de retraite. Le principe de base est donc inspiré de la capitalisation, les cotisations acquittées chaque année étant virtuellement créditées sur un compte individuel, mais le financement demeure bien par répartition.

Le système par points semble tenir la corde

Les régimes par points et en comptes notionnels sont très proches dans leur philosophie : toutes les cotisations versées ouvrent des droits supplémentaires et la pension est proportionnelle au total des cotisations versées. L’objectif initial – un euro cotisé doit donner les mêmes droits à tous – est donc rempli. De par leur côté contributif, ces deux systèmes introduisent un mécanisme d’incitation à rester sur le marché du travail beaucoup plus lisible que l’actuel système de décotes/surcotes.

Le système en comptes notionnels dispose également d’une capacité d’autorégulation face aux mutations démographiques et économiques : toute anticipation ou report de l’âge de la retraite n’a pas d’effet sur la situation financière du régime ; tout accroissement de l’espérance de vie est automatiquement répercuté par une baisse du taux de remplacement ; toute modification du rythme de croissance économique est progressivement intégrée dans le calcul des pensions.

C’est pourtant le système par points qui semble tenir la corde pour le haut-commissaire à la réforme des retraites, Jean-Paul Delevoye. Ce qui revient finalement à préférer garder les mains sur le manche plutôt que d’appuyer sur le mode pilotage automatique. Ce qui permet surtout de continuer à reconnaître un véritable rôle aux partenaires sociaux dans le pilotage du système.

Une fois posée la philosophie générale de la réforme, à laquelle semblent adhérer les Français si l’on en croit les récentes enquêtes d’opinion, sur quoi doivent donc porter les négociations à venir ? Il y a d’abord la question du calendrier. Nul besoin de se précipiter puisque l’objectif n’est pas financier.

Prendre le temps du dialogue

Il faut prendre le temps du dialogue et faire un effort de pédagogie pour expliquer les apports d’une telle réforme. Prendre le temps aussi de définir les modalités de reconnaissance des droits acquis (issus des cotisations à l’ancien système) de sorte à ce que n’apparaisse pas un sentiment d’opposition entre gagnants (ceux dont la situation sera mieux valorisée par la nouvelle formule) et perdants (ceux pour qui les anciennes règles étaient plus favorables) de la réforme.

Il faut aussi se fixer un calendrier précis et crédible de transition de l’ancien vers le nouveau système : ni trop long, de sorte à bénéficier rapidement des bienfaits de la réforme, ni trop court, pour éviter de mettre dans l’incertitude les générations les plus proches de la liquidation de leur retraite.

Enfin, il faut régler la question de la cohabitation d’un système devenant purement contributif (et donc par définition peu redistributif) avec la nécessaire intégration d’éléments non contributifs (congés maternité, périodes de maladie ou de chômage, prise en compte de la pénibilité). Ne nous y trompons pas, ce sont bien ces éléments qui rendront acceptable (ou non) cette réforme par les Français.

Xavier Chojnicki est Professeur d’économie à l’université de Lille (LEM-CNRS) et chercheur associé à la chaire Transitions démographiques, transitions économiques

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