La paralización de la actividad económica y el descenso del consumo producidos por el confinamiento al inicio de la pandemia resultaron especialmente alarmantes por su gravedad y brusquedad. Ha quedado casi borrado en nuestro recuerdo, pero los datos iniciales mostraban una situación muy delicada, con el potencial de generar una profunda crisis en muchas economías. Afortunadamente, la Unión Europea (UE) pudo vencer algunas reticencias iniciales, alcanzando el acuerdo suficiente para lanzar un importante programa de recuperación, el fondo Next Generation. Su financiación, asumiendo un importante endeudamiento en los mercados financieros, incluso ha sembrado la esperanza de que pueda constituir el preludio de sucesivos avances en la profundización de la Unión, más allá de los aspectos presupuestarios.
Frente a la posibilidad de haber lanzado programas de actuación a nivel de la UE, con objetivos comunes para todos sus miembros, se optó por dotar a estos de financiación, en proporción a los daños causados por la pandemia, para ser gestionada de acuerdo con sus necesidades.
Pero al establecer los seis pilares de su programa de recuperación, en torno a la sostenibilidad y a las transiciones verde y digital, la UE dejó claro que no se trataba de regresar a la situación previa a la pandemia, sino de convertir los daños creados por ésta en una actuación positiva, en busca de un futuro mejor.
Así, dos años después del inicio de la pandemia del Covid-19, nos encontramos en una fase de reconstrucción y adaptación, basada en un uso eficiente de energías limpias, y en la incorporación de tecnologías digitales a las actividades productivas, educativas y de gestión, en la búsqueda de un futuro esperanzador y de un mayor bienestar para todos.
En tan difícil momento, la invasión de Ucrania ha añadido incertidumbre y necesidades de gasto, pues la ayuda económica de la UE a Ucrania y a sus refugiados está siendo importante y, seguramente, continúe siéndolo. Sin embargo, no constituye una interferencia en la disponibilidad de los fondos de recuperación pues, para su financiación, los ministros de Asuntos Sociales de la UE aprobaron reprogramar Fondos de Cohesión y otros instrumentos, que no afectan al uso de fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, con cargo al cual se financian los planes de recuperación de los distintos países.
A las necesidades generadas por la pandemia hay que añadir en España nuestros tradicionales retos: un déficit de productividad, un mejor funcionamiento del mercado laboral, con capacidad de crear buenos empleos, la modernización de la Administración pública y una mejor vertebración social y territorial del país. Objetivos tan ambiciosos son necesarios si queremos mantenernos entre los países avanzados económica y socialmente. Pero son, evidentemente, de difícil logro, y parece claro que su materialización dependerá en buena medida de que la tarea de recuperación sea una acción colectiva, en la que todos nos sintamos representados.
Por eso resulta sorprendente que el Parlamento español no elaborase un plan de actuación conjunto, en representación de todos los ciudadanos, incorporando las tareas realizadas en 2020 por la Comisión para la Reconstrucción Social y Económica, sin que los diferentes grupos políticos hayan reclamado otra forma de proceder. También sorprende que no se haya recurrido al mucho talento existente en universidades, centros de investigación, academias y grupos de expertos, para que la identificación de nuestras fortalezas y debilidades permitiese diseñar un plan de actuación óptimo, en busca de determinados objetivos.
Precisamente, un plan eficaz debe construirse en torno a unos pocos objetivos observables, medibles, que permitan analizar en cada momento si estamos en una senda consistente con su logro. Una vez elegidos los objetivos, se puede acudir a expertos dentro y fuera de la Administración para diseñar el tipo de políticas y programas más adecuados para su cumplimiento. El Plan de Recuperación, Reconstrucción y Resiliencia español responde a otra lógica, estableciendo objetivos de transición energética, transformación digital, inclusión social y territorial en términos cualitativos, sin fijar apenas aspectos medibles. Sin ellos, la evaluación de resultados ‘a posteriori’ también se difumina, quedando reducida a la supervisión contable de que los gastos se han ejecutado, por completo y sin irregularidades. Algo totalmente deseable, pero que queda muy corto respecto de las líneas apuntadas para la modernización definitiva del país y la sociedad.
Objetivos cualitativos como los citados favorecen la aprobación de numerosos programas de gasto de diversa naturaleza, ejecutados por distintos organismos y empresas a lo largo de nuestra geografía que, en ausencia de una cuidadosa coordinación, difícilmente pueden evitar solapamientos o dejar áreas sin cubrir. Transferir fondos a las comunidades autónomas en estos términos crea, además, diferencias territoriales en políticas que pueden provocar desigualdades entre ciudadanos. Genera también un debate estéril sobre favoritismos, que se habría evitado si los fondos transferidos se justificasen por el esfuerzo preciso en cada comunidad para el logro de objetivos comunes para todas ellas.
Para realizar un seguimiento de las áreas de actuación en que se está haciendo más incidencia podemos acudir a la página web creada para la difusión de las convocatorias de ayudas con cargo a los fondos de recuperación europeos, pero el modo en que se proporciona esta información no es muy práctico. En el momento de cerrar esta reflexión, presenta un listado de 2.693 convocatorias, cerradas, aún abiertas o de próxima apertura; algunas a nivel nacional y otras a nivel autonómico. Poco sabemos, también, acerca de los criterios que se utilizan para la selección y asignación de financiación a los proyectos solicitantes dentro de cada convocatoria. Deficiencias que quizá se deban al sistema de evaluación y gestión de proyectos, que muchos expertos han considerado insuficiente para la magnitud de los fondos que hay que ejecutar.
Todo ello redunda en que los ciudadanos apenas conocen qué se está haciendo, más allá de anuncios de algunos grandes proyectos. No se trata únicamente de satisfacer los criterios de transparencia que nos imponemos al aceptar normas internacionales como el Plan de Gobierno Abierto de Naciones Unidas. Si el plan de recuperación no se siente como un proyecto común, en el cual todos estamos involucrados, la probabilidad de alcanzar grandes progresos será reducida.
Alfonso Novales es miembro de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas.