Sólo dos ministros de quince que integraban el primer Gobierno de Fillon -el primer ministro francés- procedían de la ENA, el centro público de formación de funcionarios franceses, la célebre École National de l'Administration. Y uno de ellos era el inteligente y controvertido Alain Juppé, que al perder el ballotage en las recientes elecciones legislativas ha tenido que dimitir como ministro y conformarse con seguir como alcalde de Burdeos. La composición del segundo Gobierno de Fillon, remodelado tras la convocatoria electoral, mantiene una evidente tendencia de distanciamiento hacia la Escuela, que hasta ahora ha provisto de ilustrados altos funcionarios y políticos a la Administración y a los diversos gobiernos de la Francia de la IV y la V República.
En plena precampaña para las presidenciales, Sarkozy, siendo todavía ministro del Interior, ya había dicho con su habitual desparpajo dialéctico que los que habían sido los primeros en la ENA no significaba que lo fuesen forzosamente en la actualidad. La agresividad coyuntural del nuevo presidente con esa afirmación no ofrecía dudas, pues tanto el primer ministro de entonces, De Villepin, como la candidata socialista Ségolène Royal procedían de la ENA. Y no sólo ellos, sino también una legión de altos funcionarios y políticos, como los ex presidentes Giscard d'Estaing y Chirac y primeros ministros como Fabius, Rocard, Balladur además del descabalgado Juppé.
Ante esta modificación sobre los orígenes profesionales del nuevo Gobierno, Le Monde se interrogaba recientemente sobre si ello podía obedecer a un cambio coyuntural o bien era un signo de mutación más profunda, en la que tenga mucho que ver la filosofía que parece impregnar el estilo de Sarkozy, abogado de profesión opuesto al estilo "función pública" que ha presidido el criterio de reclutamiento de políticos en los gobiernos franceses que después de De Gaulle han ocupado los palacios del Eliseo y de Matignon. En este sentido, se considera que el nuevo presidente rechaza la élite de técnicos enarcas y prefiere un personal político dispuesto a ser un buen comunicador próximo a los electores. Así, muestra una evidente preferencia por una mayor diversidad en la procedencia profesional de los integrantes del Gobierno.
Pero ésta es una interpretación; en una línea opuesta se apunta otra versión acerca de las verdaderas intenciones de Sarkozy, quien en realidad habría configurado un ejecutivo de bajo perfil, incluido el primer ministro, salvo alguna excepción (Alliot Marie, en Interior; Lagarde, en Economía, y Barnier, en Agricultura), para mejor gobernar con la ayuda de un estado mayor de enarcas situados en los gabinetes ministeriales, que le aseguren la solvencia técnica de las importantes decisiones desreguladoras que están al llegar.
Sea como fuere, lo que resulta innegable es la influencia que la ENA, creada en 1945, ha venido ejerciendo desde los inicios en la Administración y la vida política de la República Francesa, no obstante las acusaciones de tecnocratismo recibidas. Un buen ejemplo de esta omnipresencia de los enarcas han sido una pléyade de altos funcionarios que han transitado por los cuerpos administrativos del Estado (Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas, Inspección General de Finanzas); los cuerpos técnicos (Puentes y Minas); los gabinetes ministeriales y, sin duda, por los auténticos centros de decisión del poder ejecutivo en Francia: las secretarías generales de la Presidencia de la República y del Primer Ministro. Y esto en el marco de una concepción de la Administración entendida como la columna vertebral del Estado y de su continuidad, inmune a los cambios y vaivenes políticos resultantes de las elecciones.
Es una filosofía del poder que viene de lejos y que enraiza con los inicios de la cultura republicana del gobierno de la cosa pública en tiempos de la III República. Lo expresaba con especial claridad Henri Chardon, un alto funcionario del Consejo de Estado, cuando en 1911 sostenía que más allá de la política, la Administración debe vivir su propia vida. Y que sería una gran equivocación confundir en la persona de un ministro la política y la Administración. E, incluso, invocando al Espíritu de las Leyes de Montesquieu, concluía Chardon que dicha mezcla conducía a una pérdida de la libertad. En definitiva, la regla es que los funcionarios responden ante el ministro de la gestión del servicio público y éste último responde de sus funcionarios ante el Parlamento.
Cierto es que la puesta en práctica de este criterio basado inicialmente en la separación entre la política y la Administración procedente de la época de la Revolución de 1789, no ha sido tan simple como podría aparentar ni siempre ha sido así. Tiene su origen en la distinción entre representantes políticos y agentes públicos. El objetivo era identificar la Administración con el Estado, obligando a los agentes públicos a un doble deber de lealtad con el poder republicano legalmente constituido y de neutralidad en la gestión del interés público. Durante la III República (1870-1940) y la IV (1946-1958) la garantía de estos principios la ha asegurado un juez administrativo independiente, el propio Consejo de Estado, que como es sabido en Francia ejerce también funciones jurisdisccionales. La fortaleza de este aparato administrativo fue una garantía sobre todo ante la debilidad de lo sucesivos gobiernos de la IV República. Y es con De Gaulle, cuando la influencia de los altos funcionarios formados en la ENA se incrementa con su contrastada influencia en la toma de decisiones en las instancias más decisivas del poder político. Hasta el punto, por ejemplo, de convertir la Secretaría General de la Presidencia de la República en todo un contrapoder al primer ministro.
¿A qué puede obedecer esta supuesta desvinculación actual de los enarcas del poder republicano? En opinión de Jacques Attali, antiguo consejero de Mitterrand, ello es debido a que el sector privado paga mejor que el público y también a que ha decrecido el interés profesional que para ellos tenía la cosa pública. Con el euro el poder económico de Francia se ha reducido; con las privatizaciones ha desaparecido la política industrial; la descentralización ha suprimido la política de equipamientos; con la desaparición del telón de acero la política exterior tiene poco alcance y la globalización impide desarrollar políticas propias. Desde luego, son argumentos a tener en cuenta. Quizá facilitan una forma de concebir el Estado a la que Sarkozy ha empezado a dar forma a su medida con un Gobierno instrumental y de apariencia plural. Pero, seguramente, es muy prematuro concluir que los enarcas se hayan desvinculado de la Administración francesa. El palacio del Elíseo todavía esta lleno de ellos.
Marc Carrillo, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Pompeu Fabra.