¿Es posible impulsar la rendición de cuentas en España a partir de reformas en las instituciones que ya tenemos? En este artículo se proponen algunos cambios en la orientación y en el trabajo diario de dos tipos de organismos que podrían reforzar la rendición de cuentas. Un ámbito que debería cubrir tres funciones: el control de legalidad contable y financiera, el análisis de alternativas más eficientes a las formas en que actualmente se prestan los servicios públicos y la evaluación compleja y con tiempo de las políticas públicas.
La primera y más tradicional de estas funciones está asignada al Tribunal de Cuentas y a sus análogos autonómicos. La función de evaluación de políticas por parte de organismos públicos se empezó a desarrollar hace pocos años con la creación de AEVAL, una agencia interministerial de evaluación de las políticas y de la calidad de los servicios públicos que ha producido informes de calidad variable. En Cataluña, la función ha correspondido a Iválua, un consorcio entre Generalitat y Diputación de Barcelona, que ha producido un menor número de informes, pero de una mayor calidad.
No es fácil cambiar la inercia de un monstruo burocrático como el Tribunal de Cuentas con 800 empleados y un presupuesto de más de 60 millones de euros. Para obtener un mejor rendimiento de unos recursos que no tienen otras instituciones necesitaría un cambio de orientación. Por ejemplo, su análogo británico define su función como “ayudar a los gestores públicos a mejorar el rendimiento en la distribución de servicios públicos” y está obsesionado con la búsqueda de formas alternativas de provisión de servicios más eficientes. Se puede argumentar que la cultura británica es distinta, pero en otros países continentales también cambió la orientación. En Holanda, la función del organismo correspondiente ha evolucionado hacia la supervisión de la rendición de cuentas por parte de los ministerios y el análisis de la relación entre decisiones de política y servicios realmente distribuidos.
Se argumentará que en la actual situación de extensión de la corrupción se necesita más control de legalidad. No parece que esta sea la mejor estrategia, tanto por la imposibilidad de controlarlo todo y a tiempo como porque, en no poco documento auditado, hay un margen considerable de manipulación. En Reino Unido y en Holanda, el control es tanto o más eficaz que en España y, sin embargo, su estrategia ha sido trasladar la responsabilidad de la auditoría al control interno de los organismos, con el fin de liberar recursos para desarrollar las funciones que permiten alimentar la rendición de cuentas exigida por los ciudadanos. En el caso británico, la institución destina un número de empleados similar a los del Tribunal de Cuentas español a dos grandes funciones: auditoría contable y análisis de eficiencia descrito como value for money. Para esta segunda función cuenta con personal con formación distinta a la del clásico auditor: estadísticos, expertos en técnicas de investigación social, técnicos de nuevas tecnologías. Según su página web, su actuación supuso un ahorro de un billón de libras en 2011 al impulsar cambios en la contratación de servicios de defensa, sanitarios y locales. En el caso holandés, la institución correspondiente cuenta con 300 empleados que en buena parte dejan el trabajo de auditoría en manos de los mismos ministerios, instituciones de auditoría regionales o empresas externas. Ello les permite liberar tiempo y recursos humanos para controlar que los ministerios cumplen con su obligación de crear y utilizar sistemas de evaluación de la efectividad de las políticas o para entrar directamente a analizar si “el dinero público se utiliza con buenos efectos”.
¿Por qué no adoptar la misma estrategia en el Tribunal de Cuentas español, incorporando personal adecuado para desarrollar las funciones del value for money inglés o de la “revisión de la performance” holandesa? Ya en 1975 cuando en EE UU se creó la Congressional Budget Office, su primera directora exigió que al lado de los contables se creara otra división con profesionales que no fueran contables o todos acabarían haciendo únicamente contabilidad.
Tanto AEVAL como Iválua son organismos recientes y de menor tamaño, pero con presupuestos no despreciables. El trabajo de estos organismos no debería concentrarse tanto en elaborar un estudio tras otro como en gestionar los flujos de información que se generan en distintas fuentes con el objeto de alimentar debates sobre problemas concretos y las mejores formas de intervención pública: por qué España sale mal parada en los rankings PISA, si hay otras maneras de dar servicio a las personas dependientes, qué modelos de intervención sobre parados tienen más éxito, etcétera. Para ello, necesitan la complicidad de Gobiernos, Parlamentos y medios de comunicación serios.
Tanto los cambios en las funciones del Tribunal de Cuentas como en los organismos de evaluación presentan dificultades de importancia diferente. Pero tal vez sea menos arduo acometer ahora dichos cambios cuando cada vez es más sentida la necesidad de políticas más eficientes. Y cuando los políticos se ven obligados a mostrar resultados e intentar recuperar el prestigio perdido.
Xavier Ballart es profesor de Gestión Pública y Análisis de Políticas en la UAB.