Vivimos sin duda semanas muy difíciles, en las que es bueno que cada cual aporte lo que sabe. Intentaremos aclarar en este artículo lo más relevante que afecta al estado de alarma y su prórroga desde la perspectiva del funcionamiento democrático de los poderes del Estado. Lo que desde luego no es una cuestión menor, pues afecta directamente a nuestra vida como ciudadanos, al disfrute de nuestros derechos y al cumplimiento de nuestros deberes.
Lo primero que tenemos que indicar es que existe una regulación suficiente sobre la materia y que es importante que el ciudadano sepa dónde encontrarla. En la Constitución española y su artículo 116 en conexión con el art. 55.1; en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, que desarrolla el art. 116 CE; en el Reglamento del Congreso de los Diputados, artículos 162 a 165; por último, en una importante sentencia del Tribunal Constitucional, la STC 83/2016, de 28 de abril, que arroja luz sobre algunos temas delicados que veremos, en relación a la declaración del estado de alarma y su prórroga en diciembre de 2010, con la crisis de los controladores aéreos.
Lo más pedagógico para entender bien el estado de alarma y su prórroga es ir apuntando las ideas principales en relación con el mismo. Las he sintetizado en cinco puntos.
Primero. El artículo 116.6 CE afirma que la declaración del estado de alarma no modificará el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes. En alguna medida, se complementa con el apartado 5 de ese artículo, al afirmar, respecto de las Cámaras, que su «funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados». La consecuencia es muy clara: el Gobierno tiene que dar cuenta de su actuación, debe rendir cuentas, y el principal órgano constitucional de fiscalización política de la labor del Gobierno es, lógicamente, el Parlamento. También el resto de poderes constitucionales del Estado deben realizar su función. En este sentido, ya asistimos a la intervención pública del Jefe del Estado y siguen activos los otros poderes, como el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, el defensor del pueblo, etcétera. El artículo 8 de la LO 4/1981 ahonda en esta responsabilidad del Gobierno, que debe dar cuenta al Congreso de los Diputados de la declaración del estado de alarma, además de suministrar a dicha Cámara «la información que le sea requerida». Más adelante explicaremos con detalle la labor controladora del Congreso de los Diputados.
Segundo. La proporcionalidad en la aplicación de las medidas acordadas según las circunstancias. Aparece regulado en el artículo 1.2 de la LO 4/1981. Realmente la proporcionalidad y la graduación articulan el verdadero sentido de la aplicación de los denominados «estados de excepcionalidad». El poder constituyente en el artículo 116 CE opta por diversos grados de gravedad según los distintos supuestos, siendo el estado de alarma el menos grave y limitativo, después el estado de excepción y, por último y el más grave, el estado de sitio. La graduación no solo afecta a la elección del correspondiente estado de excepcionalidad –alarma, excepción o sitio– sino también a las medidas que se deben adoptar en cada uno de ellos, que deben ser proporcionadas a las circunstancias que han provocado la situación de anormalidad y cuya finalidad y legitimidad debe ser volver cuanto antes a la situación de normalidad. La transitoriedad es otra característica de los estados de excepcionalidad.
El estado de alarma está pensado básicamente para hacer frente a las siguientes situaciones: catástrofes o desgracias naturales, crisis sanitarias –tales como epidemias, que es la situación que sufrimos actualmente con el Covid-19–, paralización de servicios esenciales para la comunidad y situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad, según contempla el artículo 4 de la LO 4/1981.
La proporcionalidad y graduación, en el concreto caso del estado de alarma, afecta a las siguientes medidas, según el art. 11 de la LO 4/1981: limitar la circulación; practicar requisas temporales de todo tipo de bienes; intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas…; limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad y asegurar el abastecimiento de los mercados. Sí es claro, es relevante destacarlo, que en el estado de alarma se puede limitar el ejercicio de determinados derechos, pero no suspenderlos.
Tercero. Legitimidad democrática del estado de alarma, dada su regulación constitucional legal y la intervención del Congreso de los Diputados. Estamos ante una cuestión netamente jurídica, pero de gran relevancia para el Estado democrático y de derecho. Destaca el artículo 162 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD). En su apartado primero regula la comunicación al Congreso, es verdad que a posteriori del decreto de declaración. La comisión competente del Congreso podrá «recabar la información y documentación que estime procedente».
La prórroga del estado de alarma conlleva ya una participación previa del Congreso, que tiene que autorizarla, basta mayoría simple, con más votos a favor que en contra. Además, según señala el art. 162.3 RCD, «los grupos parlamentarios podrán presentar propuestas sobre el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga». Tras un debate, se someterán a votación la solicitud y las propuestas presentadas.
El rango normativo de los decretos de declaración y de prórroga del estado de alarma en diciembre de 2010, con la crisis de los controladores aéreos, llegó al pleno del Tribunal Constitucional, en relación a su control jurisdiccional (STC 83/2016, de 28 de abril). La clave la encontramos en los fundamentos jurídicos octavo, décimo y undécimo. Así, nuestro más alto tribunal afirma (f.j. 10º): «El acto de autorización parlamentaria de la prórroga del estado de alarma […] son decisiones con rango o valor de ley». Para afirmar más adelante, por si hay dudas, que «aunque formalizada mediante decreto del Consejo de Ministros, la decisión de declarar el estado de alarma, dado su contenido normativo y efectos jurídicos, debe entenderse que queda configurada en nuestro ordenamiento como una decisión o disposición con rango o valor de ley».
La principal consecuencia práctica de esta sentencia es que el control jurisdiccional sobre los decretos de declaración y prórroga compete con exclusividad al Tribunal Constitucional, mientras que el control de los actos y disposiciones derivados de dichos decretos es competencia de la jurisdicción ordinaria.
Cuarto. La misma sentencia nos deja claro que el decreto inicial de declaración es una «declaración gubernamental» (f.j. 8º) y que es una competencia exclusiva del Gobierno. Sin embargo, el decreto por el que se prorroga el estado de alarma es una «autorización congresual», siendo ya el Congreso de los Diputados el que participa aceptando o modificando el alcance, las condiciones y los términos de la solicitud de prórroga del Gobierno. En cualquier caso, según el artículo 7 de la LO 4/1981, la autoridad competente durante todo el estado de alarma es el Gobierno de España.
Quinto. El ordenamiento jurídico español ofrece la normativa suficiente para afrontar desde los poderes del Estado una situación tan grave y difícil como la que estamos viviendo con la pandemia del Covid-19. Otra cuestión distinta es el mejor o peor uso que el Gobierno haya hecho de estos instrumentos y de los recursos materiales y humanos disponibles. No es ahora el momento, en plena crisis, de dirimir responsabilidades; pasada esta, sí. Ahora toca que cada cual asuma su responsabilidad personal, dentro de su particular ámbito de competencias: individual, familiar y social, intentando priorizar la vida humana y su dignidad como el valor esencial, «fundamento del orden político y de la paz social» (art. 10.1 CE).
David Ortega es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Rey Juan Carlos.