Sobre la reforma constitucional del Senado

Dentro de las propuestas de reforma de nuestro texto constitucional que se vienen suscitando desde hace ya una década, y con singular intensidad en los últimos meses, existe una institución que aparece de manera constante: el Senado. La propuesta de reforma de la Cámara Alta no es ni singular ni novedosa desde la perspectiva del Derecho Comparado. La Cámara Alta se encuentra sometida con carácter general a revisión en los países de nuestro entorno (véase, por ejemplo, el propio Reino Unido con la Cámara de los Lores). Dicha revisión obedece en la mayoría de los casos a dos motivos. Uno, meramente económico, vinculado a la crisis y a la necesidad de revisar aquellas instituciones con impacto en el gasto público y con escasa funcionalidad (el caso de Irlanda). El otro, en relación con el debate acerca de la necesidad de completar la organización territorial en aquellos países que han avanzado hacia fórmulas de Estado cuasifederal y en los que la Cámara Alta sigue actuando como de mera segunda lectura en los procedimientos legislativos y no como Cámara de representación territorial (véase, el caso de Italia y España).

Entre los modelos de Derecho Comparado que se ofrecen por la doctrina destaca de manera casi unánime el modelo alemán del Bundesrat, ya que constituye sin duda el actual paradigma de la Cámara de representación territorial. Así, se nos propone un nuevo Senado que se vería transformado tanto en la manera de designación de sus miembros como en la participación en el procedimiento legislativo. Los miembros del Senado no serían designados por el cuerpo electoral, sino directamente por los gobiernos de las comunidades autónomas, actuando no ya como representantes del pueblo, sino como delegados de aquellos, quedando, pues, sujetos a mandato imperativo, que no significa otra cosa que habrían de decidir y votar de acuerdo con las consignas que les den dichos gobiernos. Los senadores se transformarían, pues, en garantes del interés territorial. En cuanto a los procedimientos legislativos, el nuevo Senado habría de intervenir solamente en aquellos que afectaran al interés territorial, es decir, en aquellos proyectos y proposiciones de ley con efectos sobre los territorios a los que representan.

Siendo dicha propuesta sensata y, seguramente, acertada, presenta en nuestro contexto un problema de bulto y que puede acabar por determinar que nuestro modelo constitucional tenga dos Cámaras de defensa del interés territorial: el Senado y el propio Congreso. Tal afirmación puede resultar sorprendente; sin embargo, no lo es si reparamos en cómo se han venido configurando las mayorías en aquellas legislaturas en las que ninguno de los dos grandes partidos ha alcanzado una mayoría suficiente de gobierno (véanse, 1993, 1996, 2004 y 2008). Durante tales legislaturas los partidos nacionalistas y regionalistas han servido al partido en el Gobierno como recurso para conseguir las mayorías necesarias, recibiendo a cambio determinados beneficios no basados en el interés nacional, sino en el interés del territorio al que aquellos representaban. Con ello no pretendemos afirmar que tales partidos hayan obviado el interés común de los españoles, pero no es menos cierto que las hemerotecas de las Cortes están bien repletas de ejemplos sobre concesiones ajenas al interés nacional.

Por tanto, si se pretende reformar el Senado debemos también hacer lo mismo con el Congreso, y no sólo convertir aquel en una especie de Bundesrat, sino también incorporar al Congreso las técnicas electorales que garantizan que este represente el interés nacional, entre las que destaca en el mismo modelo alemán la barrera electoral ( sperrklausel), no ya a nivel provincial, como en España, con un impacto prácticamente nulo, sino a nivel nacional. Es decir, que solamente accedan al Congreso los partidos que han alcanzado el 5 por ciento de los votos a nivel nacional, lo que en Alemania provoca que sólo los partidos nacionales se vean representados en la Cámara Baja.

En defecto de ello, es decir, si nos limitamos a reformar el Senado sin tocar el Congreso, no sólo implantaremos un modelo comparado de manera incompleta y, por tanto, erróneamente, sino que también seguiremos confundiendo ideología con interés territorial, como ha venido ocurriendo en muchas legislaturas de nuestra actual democracia.

Federico de Montalvo Jääskeläinen, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Pontifica Comillas.

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