Por Francisco Fernández Marugán, portavoz adjunto del Grupo Parlamentario Socialista y diputado por Badajoz (EL PAIS, 11/10/04):
El análisis del Presupuesto se realiza habitualmente desde la perspectiva económica, poniendo particular atención en los efectos que ocasionan los programas de ingreso y gasto público. Ahora bien, el Presupuesto también es el resultado de una serie de factores políticos que lo moldean, ya que detrás de él siempre hay tensiones, disputas y conflictos que afectan a su contenido material y a las reglas de juego del proceso presupuestario.
En relación con estas últimas, en España llevamos años asistiendo a la degradación de aquellas fases del proceso presupuestario que coinciden con el paso del mismo por el Parlamento. Con pasividad hemos vivido una crisis aguda y persistente en una institución esencial de los sistemas políticos liberales. A ella se ha llegado por varias vías.
Unas, relacionadas con la cantidad de recursos que se manejan y con la fiel contabilización de los mismos. Desde estas páginas he tenido la oportunidad, en diversas ocasiones, de exponer mis puntos de vista sobre esta cuestión.
Pero también hay otras vías relacionadas con el papel efectivo que juegan las Cámaras legislativas en la definición de la política presupuestaria. A ellas me referiré a continuación, si bien antes de detallar las que considero más significativas tengo que decir que este segundo grupo de elementos que determinan la situación de crisis del Presupuesto en el Parlamento reflejan un fenómeno difícilmente reversible: la extensión de los poderes del Gobierno.
Éste, en su relación con el Parlamento, se ha movido de muy diversas maneras. Algunas han sido tan sutiles como la de acumular, en un momento determinado del año, una serie de proyectos de ley para aprobarlos conjuntamente en un plazo fijo. Su pretensión no era otra que la de evitar el tener que informar, discutir y debatir mucho sobre su contenido. Éste es el caso de la Ley de Presupuestos, a la que se unió la denominada Ley de Acompañamiento.
Es esta última una ley joven -la primera de las aprobadas lo fue para 1994-, que nace para regular materias imprescindibles para conseguir la más correcta y eficaz ejecución de la política económica. Sentado este dato, conviene saber que con este enfoque sólo se aprobó la ya mencionada y la de 1995. Las siguientes obedecieron a una filosofía bien distinta. Donde mejor se explica este cambio en el contenido de estas normas es en la correspondiente a 1997, aprobada cuando se inicia el periodo de mandato del PP. En ella se dice que "incluye un amplio conjunto de medidas referidas a los distintos campos en que se desenvuelve la actividad del Estado". A partir de entonces nos encontramos con sucesivas Leyes de Acompañamiento, la última correspondió al año 2004, donde quedaron nítidamente señalados dos rasgos:
El primero es la persistente ampliación de las materias incluidas en ellas, lo que origina un desbordamiento normativo que poco o nada tiene que ver ni con el Presupuesto ni con la política económica. De tal forma que ha dejado de saberse quién acompaña a quién; si la Ley de Acompañamiento acompaña a la Ley de Presupuestos o si el Presupuesto se ha convertido en una excusa para, a su calor, fabricar fácilmente una ley en la que se puede legislar sobre todo.
En segundo lugar, el baratillo normativo al que se ha conducido la institución presupuestaria daña el principio de seguridad jurídica. Ocasiona un desarrollo tan ineficiente de las tareas de deliberar, de estudiar, de dar publicidad y de integrar intereses contrapuestos, todas ellas consustanciables en la atribución de competencias de un Parlamento moderno, que en la práctica han perjudicado gravemente al contenido de la función legislativa.
A partir de estos hechos, creo que un recorrido político que ha permitido el que cristalicen los rasgos que acabo de describir sólo puede producirse si quienes han asumido las responsabilidades de poder durante estos años decidieron renunciar de manera sistemática al sano ejercicio de los límites.
Pero no sólo hicieron eso. Para afianzar la última consideración que he efectuado, conviene hacer un breve repaso por el discurso de investidura del señor Aznar en mayo de 1996. Él nos lleva hacia enfáticas proclamas en las que decía -supongo que sinceramente- que era preciso modificar los modos bajo los que se ejerce el poder y, además, reducir los márgenes de discrecionalidad de los poderes públicos. A la vez, se anunciaban reformas para introducir mayor racionalidad en la elaboración de los Presupuestos y... aumentar la transparencia de todos los organismos públicos. Queriendo focalizar la política a desarrollar, manifestó que "el Parlamento debe recuperar el lugar que le corresponde: el centro del debate político".
Semejantes planteamientos no soportan la más liviana contrastación. Visto el periodo de gobierno de los conservadores de manera retrospectiva puede sostenerse que en él se levantaron múltiples barreras al Parlamento. Desde la realidad de las mismas es posible el que afirme que, al menos en este ámbito de la política, ha existido falsedad en los propósitos del señor Aznar y de sus Gobiernos. La constatación de estos comportamientos ha traído a mi memoria un breve aserto de Voltaire. "Sólo tenemos una pequeña luz para orientarnos: la razón. Viene el teólogo, dice que alumbra poco y la apagó". La reflexión que puede hacerse a partir de ella no sólo es válida para la relación Parlamento-Presupuesto, sino que se extiende más allá, hasta el punto que abarca amplios campos de la política.
Los cuatro recursos de inconstitucionalidad que los parlamentarios socialistas hemos presentado ante otras tantas Leyes de Acompañamiento expresan nuestra opinión sobre el hecho de que la aprobación, en el último trimestre del año, de la Ley de Presupuestos no puede utilizarse como excusa para la tramitación de un artificial instrumento legislativo que incluye cuantas materias se estiman oportunas.
Con semejantes antecedentes, lo lógico era poner coto a este tipo de prácticas políticas. Había que ser coherentes con lo que tantas veces se anunció, defendió y criticó. Así lo ha hecho el Gobierno del PSOE, quien ha decidido que la Ley de Presupuestos de 2005 no vaya unida a una Ley de Acompañamiento. Una decisión con la que se aleja de los abusos hasta ahora cometidos por los Gobiernos del PP. Y con la que se sitúa dentro del espacio de los sistemas de buen gobierno. Con ella, se recupera centralidad parlamentaria, ya que se abre la posibilidad de que en el Parlamento se lleve a cabo un debate más reflexivo y sosegado de las normas sometidas a tramitación.
Renunciando a presentar esa ley ómnibus, vulneradora de muchos principios parlamentarios, algunos dirán que se pierde eficacia. No comparto este planteamiento, ya que esta decisión no impide el que pueda existir un abanico de leyes ordinarias e independientes que estén destinadas a modificar determinados aspectos de la acción administrativa. Es más, en el caso de que así se actuara, estas leyes se tramitarían mediante el procedimiento ordinario, sin que disfrutaran de ningún privilegio reglamentario. Por lo tanto, remitiendo sólo el Presupuesto (con su ley y sus secciones) y renunciando a la Ley de Acompañamiento, se produce un avance notable en la calidad de la democracia en España.