Suiza y la Unión Europea

Suiza y la Unión Europea: condicionantes institucionales internos, retos y perspectivas de la “relación especial”.

Introducción: la paradoja de la “vía especial” suiza ¿por qué Suiza no es miembro de la UE?

En unos tiempos en los que todos los países europeos desean ingresar en la UE de 27 miembros, Suiza –situada política y geográficamente en el mismo corazón de Europa– se mantiene fuera de la UE. A pesar de haberse producido un intenso acercamiento mediante acuerdo bilaterales, apoyados por la población en referéndum, persiste aparentemente en el futuro venidero en su vía especial de relaciones bilaterales a la que se han dado numerosas etiquetas eufemísticas o metafóricas –como integración diferenciada, compromiso sin matrimonio, tercera vía, vía especial, europeización sin adhesión, integración sin pertenencia, integración fáctica y aislamiento jurídico, close partnership, rapprochement, etc.–, que expresan no otra cosa que una situación anómala en el mismo centro de Europa. Esta situación de independencia formal pero creciente imbricación económica y política no es autoevidente y requiere cierta explicación para aquellos no familiarizados con las peculiaridades del paradójico caso suizo.

Es paradójico, en primer lugar, por el alto grado de imbricación económica con el resto de los países de la UE, siendo uno de sus socios principales, con más del 60% de sus exportaciones dirigidas a la UE y más del 80% de sus importaciones procediendo de la UE. Asimismo, una gran imbricación política y cultural, siendo Suiza una “pequeña Europa” en el corazón geográfico del continente, representando a tres de las culturas europeas más fuertes. También es un participante activo en el Consejo de Europa, la ONU, la OSCE, la EFTA y la OCDE, estando comprometida en misiones de paz en los Balcanes y habiendo ofrecido grandes contribuciones financieras a los países de Europa central y oriental. Además, la no pertenencia a la UE es tanto más paradójica cuanto que la situación de Suiza no es la de una isla aislada como Islandia o geográficamente lejana como Noruega, sino que la interdependencia geográfica y demográfica es total, con 700.000 europeos cruzando en una u otra dirección la frontera para trabajar todos los días o 1.000.000 viviendo en Suiza.

Es paradójico asimismo, porque a la vez se ha ido europeizando en su derecho, sus políticas y su vida política y partidista. Los suizos han votado sobre temas europeos positivamente más que el resto y conocen bien la UE por haber tenido varias campañas y referendos sobre temas europeos, incluso más que los Estados miembros. Han votado sobre Schengen, la ampliación, la libre circulación de personas, la cohesión y otras. El gobierno y parlamento adaptan las leyes unilateralmente buscando la eurocompatibilidad más incluso que algunos Estados miembros.

A pesar de voces integracionistas en algunos partidos del gobierno y entre los cantones y otras fuerzas intelectuales o sociales que consideran el statu quo insatisfactorio y contraproducente y no ven más solución a medio o largo plazo que una integración, todo parece indicar que Suiza no tiene intención de entrar y que prefiere una tercera vía. Asimismo, los obstáculos se antojan muy grandes en la opinión pública, los partidos y grupos de interés y la única perspectiva realista es la continuación del bilateralismo hasta que se agote por cambios en la EU y en el entorno internacional. A la vez, debe señalarse para poner la discusión en sus justos términos, que Suiza no es una completa anomalía, ya que dentro de la UE existen varios casos de opiniones públicas euroescépticas o divididas por el tema, y ha habido casos de referendos contrarios a la integración, como demuestran los de Irlanda, los Países Bajos y Francia. La peculiaridad de Suiza es la creciente fuerza de esas voces contrarias a la integración y su influencia en las elites políticas y económicas, que parecen haber abandonado por el momento cualquier intento serio de seguir la plena integración y han decidido conformarse con la política pragmática de pequeños pasos bilaterales de acercamiento que, por otra parte, les parece la única posible por el momento a falta de grandes reformas institucionales que pudieran propiciar una política más audaz de grandes decisiones.

Para entender esta situación peculiar del caso suizo se plantean varias preguntas, como cuáles son los rasgos actuales de la relación especial entre Suiza y la UE, cómo se han desarrollado y qué la explica esta situación, cuáles son las perspectivas de adhesión, es esta situación perjudicial o discriminatoria para otros Estados miembros, en qué se beneficia la UE, hasta qué punto es sostenible esta situación de excepcionalidad y cuáles son los escenarios más plausibles a medio plazo. O, desde el punto de vista de la UE, cómo podemos atraer a Suiza a la adhesión plena y cuáles son las consecuencias reales para Suiza de la adhesión en comparación con otros países. Para contestarlas hace falta entender las interacciones de la historia y la sociedad y el modelo institucional suizo con la vida política, la opinión pública y la percepción de las elites económicas y de los partidos. Para llegar a un retrato realista de las posibles explicaciones o consecuencias debe hacerse abstracción de los discursos políticos sobre las ventajas y las desventajas de la adhesión y lo que estos tienen en muchos casos de intento de manipular o instrumentalizar la identidad y el populismo.

Curiosamente, en nuestro país, tradicionalmente europeísta, donde el consenso permisivo sólo ha visto siempre las ventajas de la UE, las relaciones entre Suiza y la UE son poco conocidas, y se observa con cierto asombro la reticencia de Suiza de entrar al club más deseado. En la política, la literatura científica y la prensa de ese país, la discusión ha estado marcada en los dos últimos decenios no tanto por las posibles ventajas de la adhesión como por las posibles pérdidas o amenazas que supondría para el modelo de democracia suiza –caracterizado por neutralidad, democracia de consenso, federalismo y democracia directa– la incidencia de la pertenencia.

La idea de erosión o pérdida de la identidad asociada a la peculiaridad de las tradiciones y el apego de la opinión pública a estas instituciones (una forma de patriotismo constitucional en versión suiza), fácilmente instrumentalizable en algunos sectores de la sociedad suiza, ha sido explotada por los adversarios de la integración europea con éxito casi más que la ponderación de las ventajas económicas y sus inconvenientes.

La literatura científica jurídica o politológica y los propios detallados informes del parlamento y del gobierno de la nación, o los encargados por los gobiernos de los cantones, han matizado, relativizado o desmentido los discursos que avisan de un desmantelamiento del modelo tradicional de democracia directa o de federalismo como consecuencia de una eventual adhesión de Suiza a la UE, poniendo de manifiesto la europeización ya existente de las instituciones suizas. Sin embargo, parece que la opinión pública sigue prefiriendo este statu quo de integración sin decisión, a pesar de sus ventajas reales. Los partidarios de la adhesión también han señalado las posibles reformas institucionales que requeriría una plena adhesión, que son importantes en un país donde las grandes reformas tardan mucho, lo que no significa que las instituciones políticas tradicionales hayan de desaparecer.

Aparte de la idea tradicional de neutralidad que según muchos autores ha entrado en crisis en la actualidad y no supone un obstáculo real a una mayor integración –aunque se siga usando por los euroescépticos de modo instrumental e interesado–, una de las más apreciadas de estas instituciones, la democracia directa –que da a la opinión pública la última palabra en muchas reformas, leyes y decisiones constitucionales e internacionales–, en combinación con el federalismo –que da a los cantones pequeños en algunos procedimientos una posibilidad de veto–, se ha considerado uno de los primeros obstáculos en el debate que permiten explicar la vía suiza especial elegida y predecir una difícil vía a la adhesión (la “adhesión imposible”). Se ha considerado que sin la existencia de estas dos instituciones Suiza habría probablemente entrado en la UE con los otros miembros de la EFTA. Según este argumento, una integración más profunda sólo sería posible con la reforma de alguna de estas instituciones.

Existe, por tanto, un debate actual continuo poco conocido en España, que explica la situación especial en función de los efectos de estas dos instituciones, junto con el apego simbólico a la idea de neutralidad y la interacción entre estos tres elementos en las posibilidades o perspectivas de Suiza de integrarse en la UE, y que se inserta en una discusión más general en la ciencia política suiza sobre los eventuales efectos perniciosos de dos de sus instituciones clásicas para la democracia suiza y su modelo actual. Está claro que el sistema suizo otorga gran poder de veto a ciertas minorías y cantones, lo que en el tema europeo da gran poder de maniobra y de asentimiento y veto a las minorías euroescépticas, ya que según el artículo 140 de la Constitución federal la decisión requeriría una mayoría del electorado y de los cantones.

La concepción de las tradicionales instituciones suizas como simples obstáculos a la integración no debe plantearse, sin embargo, en términos tan simplistas, ya que existen varios factores más en juego. Así, además de un efecto más o menos directo, estas instituciones, que no han supuesto ningún obstáculo para el intenso acercamiento vivido en los últimos años, pueden tener un efecto inhibidor indirecto en combinación, por ejemplo, con la opinión pública –donde no predominan los partidarios de la integración, que están entre el 30% y el 45% de los ciudadanos suizos en los últimos años a pesar de haber estado alrededor del 50% en los 90–, los intereses económicos de las grandes multinacionales, de los trabajadores y sindicatos, y los medios de comunicación, etc.

Al debate académico y político retórico sobre los posibles efectos perversos de la pertenencia sobre el tradicional modelo suizo y al debate académico sobre la incidencia o capacidad de bloqueo de este mismo modelo en el futuro de la adhesión o de las relaciones Suiza-EU, se ha unido recientemente el debate político y científico sobre las desventajas y la posible sostenibilidad a medio y largo plazo de la vía especial bilateral y las posibles opciones abiertas, que para muchos se reducen a una integración formal o algún tipo de integración diferenciada o light, o acuerdo marco, para los que se han señalado también algunos problemas. También en tiempos de crisis financiera internacional nuevas voces han surgido desde dentro y desde fuera de Suiza sobre la insostenibilidad de esta vía y la viabilidad de los Estados pequeños. Algunas críticas a la posición “privilegiada” o “especial” de Suiza han venido de otros países europeos.

A pesar de que se han puesto de manifiesto en la literatura científica y en los medios de comunicación más influyentes las limitaciones de esta vía, la opinión pública y el gobierno parecen tener la vía bilateral como única opción actualmente, aunque oficialmente no haya descartado la integración como un fin a largo plazo. La vía bilateral, y la eufemísticamente llamada política de adaptación autónoma autonomer Nachvollzug, esconde para algunos el reconocimiento de un fracaso, ya que Suiza no tiene más remedio que adaptarse a la UE continuamente si quiere tener la oportunidad de participar en sus órganos decisorios. Así, los problemas de ineficacia, pérdida de soberanía, falta de adaptación y la propia actitud más escéptica de la propia UE y algunos Estados miembros ante la continuidad de esta vía en tiempos de nuevas incorporaciones no parecen haber calado aún en la opinión pública y en los partidos que forman la coalición de gobierno, excepto el socialdemócrata.

El Consejo Federal, internamente dividido en torno al tema –y con el populista y antieuropeo SVP siendo el partido más votado, hasta 2007 con dos ministros en el gobierno–, parece considerar que a falta de acuerdos y consensos necesarios para tomar grandes decisiones la vía bilateral es la única practicable en este momento aunque no sea perfecta, y los grupos de interés como los trabajadores y los empresarios o las grandes multinacionales suizas parecen también satisfechos en sus intereses con esta situación y no presionan en la dirección de más integración. Asimismo, y como han demostrado, sigue existiendo una fractura entre los cantones francófonos y los germanófonos y los rurales y los urbanos en cuanto a sus preferencias.

Estamos, por tanto, en un momento de impasse que no se circunscribe a Suiza, sino que se extiende al momento constitucional de la Unión en general, en el que se requiere un esfuerzo por parte de la UE y de las autoridades suizas de presentar a la opinión pública suiza y europea las ventajas y los inconvenientes reales y no sólo simbólicos o populistas de una adhesión plena que sin duda requiere un mayor conocimiento mutuo de los condicionantes internos de la posición suiza y de las posibles perspectivas de evolución a medio y largo plazo.

España, que accederá a la Presidencia de turno de la UE en el próximo semestre, puede promover este conocimiento. No en vano, los documentos del propio gobierno suizo y varios académicos han señalado los paralelismos y afinidades electivas entre el modelo suizo de integración de la diversidad cultural y multilingüe, de muchos de sus procedimientos de distribución del poder y adopción de decisiones y la propia UE, abogando no sólo por una mayor europeización de Suiza sino por una helvetización de la UE. El ejercicio de la subsidiaridad, la autonomía, la coordinación horizontal entre las unidades integrantes, el respeto por las minorías y la democracia participativa con discusión continua de los temas y políticas que interesan a los ciudadanos, pueden enseñar mucho a la práctica institucional de la propia UE, embarcada en un debate sobre cómo aproximar a los ciudadanos a sus decisiones, y en especial a España, con un sistema federal en algunos rasgos análogo y donde –salvo contadas y dignas excepciones– la atención académica a la Confederación Helvética ha sido lamentablemente escasa. Asimismo, se ha señalado incluso que la vía bilateral de relación puede ser un modelo de relación con nuevos miembros candidatos como Turquía y los países balcánicos.

Este documento de trabajo persigue, por tanto, el propósito de introducir brevemente a un público español en el trasfondo del debate y en los hechos y datos más significativos de las relaciones entre Suiza y la UE, tratando de describir su evolución y explicar su desarrollo y situación actual atendiendo a los factores internos suizos, en especial las instituciones del federalismo y la democracia directa, y su interacción con la propia evolución de la UE y la europeización informal del país y su vida política. Para ello se describen brevemente en el siguiente apartado (2) la posición internacional de Suiza y la evolución de la relación de Suiza con la EU, su trasfondo y sus opciones actuales realmente disponibles. A continuación (apartado 3) se abordan los elementos federales y sus posibles influencias mutuas con la integración europea, es decir, cómo se ve el federalismo afectado por la creciente europeización y eventual adhesión y como afecta en la práctica el funcionamiento a las perspectivas de una adhesión plena. En el apartado 4 se hace lo propio con la democracia directa y sus relaciones con la integración europea tratando de elucidar la corrección de algunos discursos antieuropeos y el grado real de incidencia y obstáculo que representa para una mayor integración. En el apartado final se concluye con algunos dilemas, ventajas y perspectivas de la vía especial suiza.

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César Colino, profesor titular de Ciencia Política y de la Administración en la UNED.