La Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) de 2012 atribuye al Congreso y al Senado el poder de aprobar o rechazar conjuntamente los objetivos de estabilidad y deuda pública que le proponga el Gobierno; lo que se viene llamando popularmente “techo de gasto” o “senda de déficit”.
La previsión contenida en el artículo 15 de esa ley es, sin embargo, nula por violar el principio de separación de poderes, por desbordar el ámbito reservado a la ley orgánica e infringir el principio democrático esencial de la regla de la mayoría y las relaciones entre las Cámaras.
Separación de poderes y techo de gasto. Infringe la separación de poderes al atribuir a las dos Cámaras una participación, en un momento previo a la elaboración de los Presupuestos por el Gobierno, que pretende condicionar el poder de este último, en contra de una regla expresa de la Constitución que reserva en exclusiva al Ejecutivo (a diferencia de lo que ocurre con cualquier otra materia) su elaboración y su presentación tres meses antes de la expiración de los anteriores.
La Constitución, que ha considerado necesario dedicar un precepto específico a la Ley de Presupuestos, circunscribe el poder del Legislativo en materia de Presupuestos al “examen, enmienda y aprobación” del proyecto de ley de Presupuestos que ha de elaborar el Gobierno sin ningún condicionamiento previo por actos de aprobación de las Cámaras distintos a la ley orgánica.
La separación de poderes, tal y como la ha entendido la Constitución vigente, ha sido ignorada por la Ley de Estabilidad Presupuestaria al condicionar el poder del Ejecutivo por unos previos y simples acuerdos de las Cámaras, que nada tienen que ver con la aprobación de una ley orgánica, fijando la cifra concreta y máxima de déficit.
La reforma del artículo 135 de la Constitución atribuye, desde luego, a la ley orgánica la fijación del “déficit estructural máximo”. Pero solo atribuye tal poder a la ley orgánica misma, tramitada en la forma prevista en el artículo 81 de la Constitución, que exige mayoría absoluta, pero solo del Congreso. En su lugar, la Ley de Estabilidad Presupuestaria, ignorando esa previsión, no fija el déficit por sí misma, sino que defiere —delega— esa competencia a simples acuerdos del Congreso y del Senado de forma conjunta y paritaria; es decir dando al Senado una posición de igualdad y un poder de veto distinto al que le correspondería de acuerdo con la Constitución sobre las leyes orgánicas.
El Tribunal Constitucional, que ha tenido ocasión de pronunciarse en varias ocasiones sobre la constitucionalidad de la LOEPSF, no lo ha hecho sobre el artículo 15 porque nadie se lo ha pedido.
Sea como fuere, la inconstitucionalidad es evidente, porque si una ley orgánica aprobada en la forma prevista en el artículo 81 de la Constitución puede fijar el déficit estructural máximo a partir del cual se elaboran los presupuestos, eso mismo no pueden hacerlo simples acuerdos previos del Congreso y del Senado en una posición de igualdad.
El ámbito de la ley orgánica y la regla democrática de la mayoría. Las materias reservadas a la ley orgánica son limitadas. Solo puede regular aquellas expresamente previstas en la Constitución y solo puede hacerlo con carácter restrictivo. La razón es porque, como ha dicho el Tribunal Constitucional en repetidas sentencias, la regla de oro de la democracia es la de la mayoría simple y solo en casos de relevancia puede exigirse mayorías cualificadas.
La Constitución ha previsto en el nuevo artículo 135 que la ley orgánica fije, ella misma y directamente, el déficit estructural máximo, pero no que lo defiera o delegue al Congreso y al Senado en condiciones de paridad.
Al no establecer la LOEPSF por sí misma la concreta cifra del déficit estructural máximo, sino deferir —delegar— tal fijación a simples acuerdos de otros órganos constitucionales, no se ha circunscrito al objeto propio de la ley orgánica prevista en la Constitución, sino que trata de otra cosa para la que no está prevista el rango de ley orgánica.
Regulación de las relaciones entre Congreso y Senado. La relación entre las dos Cámaras está construida en la Constitución sobre la absoluta preeminencia del Congreso, dado que en caso de discrepancia entre las dos en el proceso legislativo es la voluntad final del Congreso la que se impone en casos de vetos o enmiendas del Senado a las leyes aprobadas por el Congreso.
El artículo 15 de la Ley de Estabilidad y Sostenibilidad sustituye la ley orgánica que, de acuerdo con el artículo 135 de la Constitución, tiene que fijar el límite de déficit, por dos simples acuerdos de cada una de las Cámaras (en posición, además, de igualdad entre ellas) de aprobación o rechazo de una propuesta del Gobierno. Simples acuerdos que limitarían la potestad del Gobierno para elaborar el presupuesto.
Al hacerlo así viola la Constitución, que establece cómo se aprueban las leyes orgánicas, exigiendo únicamente mayoría absoluta del Congreso y con aplicación de la preeminencia de la Cámara baja cuando el Senado vete o enmiende el texto aprobado por el Congreso.
En el caso de que el Congreso aprobase el acuerdo del Gobierno y el Senado lo rechazara, resultaría que —aun prescindiendo de la inconstitucionalidad de la exigencia de la aprobación de las Cámaras— las Cortes (el Legislativo) no se habrían pronunciado como tales. Por tanto, el Gobierno sería libre de hacer lo que quiera, puesto que las Cortes no le habrían puesto límite alguno: ni el sí, ni el no al techo de gasto. Y, pese a ello, el Gobierno sigue obligado a enviar a las Cortes la Ley de Presupuestos antes del 1 de octubre.
Solo una ley orgánica tramitada en debida forma que fije, ella misma, el límite de déficit constituiría un límite a la potestad del Gobierno de elaborar los Presupuestos.
Ello no quita que el Gobierno haya de tener en cuenta, en todo caso, la normativa europea y los compromisos de estabilidad y sostenibilidad adquiridos con la UE y, en especial, la reciente conformidad europea a la senda de déficit propuesta por España. También que en relación con el límite del déficit a que se refiere el artículo 135.2 de la Constitución, solo entra en vigor en 2020, de acuerdo con la adicional de la propia reforma constitucional de 2011.
En todo caso, no parece necesario ni conveniente proponer una ley que modifique el artículo 15 de la LOEPSF, ni siquiera para decir que la posición del Congreso prevalece, pues implicaría dar por supuesto que una ley puede introducir en el proceso de elaboración de la Constitución un límite al Ejecutivo consistente en simples acuerdos de ambas Cámaras que la Constitución no ha previsto: solo una ley orgánica puede fijar ella misma —solo por sí misma y directamente— la cifra del límite máximo de déficit estructural.
Mientras tal cosa no ocurra el Gobierno seguirá obligado a presentar directamente el proyecto de Presupuestos antes del 1 de octubre, aunque respetando los límites que la UE ha aceptado.
Tomás de la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo es catedrático emérito de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III.