Un acuerdo de incierto futuro

Por Brahma Chellaney, profesor de estudios estratégicos del Centro de Investigación Política de Nueva Delhi. Autor de Proliferación nuclear: el conflicto entre Estados Unidos e India. Traducción: José María Puig de la Bellacasa (LA VANGUARDIA, 22/01/07):

El futuro del polémico acuerdo entre Estados Unidos e India en materia nuclear en el ámbito comercial sigue rodeado de incertidumbre pese a la ilusión que despertó la aprobación del texto en el trámite en el Congreso. Porque este texto, rebosante de condiciones y cláusulas, no ha hecho más que aumentar las posibilidades de que su aplicación conlleve un dilatado y problemático proceso.

El acuerdo ha suscitado juicios y expectativas desmedidos sobre sus posibles frutos. Cada detalle, prácticamente, se ha exagerado: su impacto sobre el actual sistema internacional de no proliferación; su papel a la hora de que India afronte con mejores perspectivas sus crecientes necesidades en materia de energía; su influencia en el refuerzo de la asociación estratégica EE. UU.-India; su peso específico en la estabilización de los precios del petróleo. La verdad es que el acuerdo pesará escasamente en estas cuestiones. Sin embargo, han proseguido las exageraciones desde cualquier ángulo desde el que se ha considerado el texto.

Resulta realmente raro y sorprendente que un acuerdo presentado como el preludio de una nueva era en las relaciones entre Estados Unidos e India haya conseguido introducir la polémica en unas relaciones cuyo rumbo ya estaba marcado por la propia geopolítica global y que no es otro que el tendente a una cooperación estratégica más estrecha.

En tanto las voces críticas han expresado su preocupación en Estados Unidos ante la posibilidad de que este acuerdo afecte negativamente el sistema vigente de no proliferación nuclear, una similar reacción adversa ha encontrado eco inequívoco en India entre expertos en estrategia, científicos y partidos de la oposición indios ante los continuos retoques del Gobierno estadounidense para que el acuerdo en cuestión resultara más aceptable. El embrión del acuerdo fue un texto de cuatro párrafos incluido en un documento más amplio firmado por el presidente George W. Bush y el primer ministro Manmohan Singh en julio del 2005 en el curso de una ceremonia celebrada en la Casa Blanca. La Administración Bush sometió en marzo un texto oficial de tres páginas y media a la Cámara de Representantes y el Senado, texto que, tras el trámite y discusión, dio paso a la aprobación por ambas cámaras de un texto de 41 páginas de extensión.

Cabe señalar que con ello se ha cumplido la primera fase de las cuatro que prevé el mencionado acuerdo para alcanzar en su día su plena vigencia.

Sin embargo, es menester advertir que probablemente la senda será accidentada. De hecho, el acuerdo volverá al Congreso estadounidense para la ratificación de un pacto bilateral en el ámbito nuclear civil que Washington y Nueva Delhi aún están negociando. Este pacto bilateral desarrollará la normativa relativa a los intercambios comerciales en el plano civil en el marco establecido por la nueva legislación estadounidense.

Otro paso del dilatado proceso de puesta en práctica del acuerdo comprenderá asimismo el concurso y aportación técnica de la cuarentena de países miembros del Grupo de Suministradores Nucleares (Nuclear Suppliers Group), presionados actualmente para dar por finalizado el embargo relativo a las transacciones nucleares comerciales con el país, India, cuya primera detonación nuclear en 1974 dio paso a la creación de esta organización suministradora de tecnología nuclear. Pero transcurrirán meses enteros hasta que el grupo – cuyos miembros han aumentado de los 7 países del comienzo a 45 países en la actualidad- aborde la cuestión en reunión plenaria.

El problema estriba asimismo en que las decisiones del grupo deben adoptarse mediante consenso. Si no es así, Estados Unidos – según lo estipulado por el Congreso- no tendrá posibilidad de cumplir su parte correspondiente del acuerdo con India. Además el grupo, dadas las suspicacias de su nuevo miembro, China, y las preocupaciones de otros miembros de la organización sobre la no proliferación nuclear, podría agregar sus propias cláusulas al respecto especialmente con relación a las exportaciones indias en el terreno nuclear.

Debe mencionarse además el papel esencial del Organismo Internacional de la Energía Atómica, con sede en Viena (OIEA), en el acuerdo, cuyo criterio sobre el régimen de inspecciones concerniente a India es de suma importancia. El organismo posee actualmente dos pautas o niveles de inspección o salvaguardas:una de ellas, de tipo simbólico (en la práctica, superficial), la aceptan las potencias nucleares de manera voluntaria en algunas de sus instalaciones; la otra es de tipo permanente, estricto e irrevocable y con arreglo a las normas establecidas es de aplicación en todas las instalaciones, materiales y actividades realizadas en países no nuclearizados.

Según el acuerdo en cuestión, India ha aceptado salvaguardas o garantías de nivel inferior al propio de una potencia nuclear pero superior al propio de un país no nuclearizado. Aceptará inspecciones permanentes aplicables únicamente en las 35 instalaciones que ha identificado como de carácter civil y que proyecta separar de su programa nuclear militar.

Tal circunstancia plantea un desafío al OIEA puesto que en la actualidad sólo inspecciona 11 instalaciones en países dotados de armamento nuclear y carece de experiencia en la puesta en práctica efectiva de una separación de los sectores civil y militar en países dotados de armamento nuclear. El OIEA no sólo necesitará fondos para crear y mantener un costoso sistema de inspecciones en India, sino que habrá de concebir un régimen eficaz y adecuado de inspecciones desde el punto de vista técnico que garantice la preceptiva seguridad mediante todos los cortafuegos y cautelas necesarias para detectar, asimismo, cualquier posible desvío del sector civil a otros sectores no autorizados.

Factor aún más importante, tales salvaguardas y cautelas deberán superar la correspondiente inspección política de la junta directiva del OIEA integrada por los representantes de 35 países, entre los que se cuentan por cierto los rivales de India en la región: China y Pakistán. Sin embargo, el Congreso estadounidense ha determinado que la aplicación del acuerdo no puede dar comienzo hasta que India “haya cumplimentado todas las fases legales previas a la firma” en relación con el pacto de salvaguarda con el OIEA.

Sigue siendo raro y sorprendente, no obstante, que el primer ministro indio no precise de la aprobación del Parlamento indio ni haya de dar cuentas a la ciudadanía india sobre un acuerdo como mínimo discutible y polémico como el que aquí comento. El tenue y frágil sistema de contrapesos vigente en la democracia más populosa del mundo ha ayudado a Singh, quien accedió al cargo sin ganar un solo comicio popular a lo largo de su carrera, a escapar del control parlamentario sobre sus acciones.

Pero, tras gastar varios millones de dólares a fin de presionar a los congresistas estadounidenses, el Gobierno de Singh ha logrado meter en su morral ciertos acuerdos legales cuyas onerosas condiciones y requisitos pueden ponerle en apuros.

Esta legislación – auténtica espada de Damocles sobre la propia conclusión del acuerdo- establece que el presidente estadounidense garantice cada año al Congreso que “India cumple total y enteramente los diversos compromisos y obligaciones contraídas con Estados Unidos”. Somete a India a severas pautas de cumplimiento de la normativa vigente a iniciativa estadounidense en materia de importación y exportación de modo que cualquier infracción al respecto por parte de India o de un ciudadano indio será causa de cese de toda cooperación. Obliga incluso a Nueva Delhi a una prohibición permanente de pruebas nucleares pese al rechazo por parte del Senado de un tratado internacional al efecto y exige que “India participe plena y activamente en los esfuerzos de Estados Unidos para disuadir, aislar y, si es preciso, sancionar y contener a Irán” a propósito de su programa nuclear.

Además de contemplar las salvaguardas mencionadas de modo permanente, la legislación aprobada encomienda a India que firme un protocolo adicional con el OIEA, de exclusiva aplicación en el caso de los países no nuclearizados… punto que Singh ha rechazado. Además, somete “cualquier cambio” del programa de armamento nuclear de India al permanente examen del Congreso.

Aunque el acuerdo alude a la autorización a India para que importe centrales nucleares para atender sus necesidades energéticas, la legislación citada no le garantiza el suministro de combustible ni permite que India reprocese combustible de reactores estadounidenses ni lo reenvíe a Estados Unidos para su eliminación. Tal es, precisamente, el problema que India ha afrontado durante 36 años en relación con la planta nuclear de construcción estadounidense a las afueras de Bombay: Washington no concede a India su autorización para reprocesar combustible ni para recuperar el combustible usado acumulado pese a los problemas de almacenamiento en el lugar.

En medio de este panorama de cuestiones por resolver, es evidente que pende un gran signo de interrogación sobre el futuro del acuerdo. Las grandes empresas estadounidenses – la principal fuerza que se halla tras el acuerdo- tratan en consecuencia de cosechar ahora los beneficios, presionando con todas sus fuerzas para cerrar contratos en armamento indio por valor de miles de millones de dólares, trueque ya prometido por Nueva Delhi a mediados del año 2005.