A fines del mes pasado, la Unión Europea y China difundieron nuevos detalles sobre el Acuerdo Integral de Inversión que concluyeron en diciembre. En los papeles, los negociadores de la UE hicieron cierto progreso en áreas importantes como el acceso al mercado, la liberalización de las inversiones y el desarrollo sostenible. Ahora bien, ¿un acuerdo bilateral incremental como el CAI puede realmente gobernar las relaciones económicas con la China de hoy?
Sin duda, la UE se ha garantizado el acceso al mercado en sectores importantes –entre ellos los vehículos eléctricos, la computación de nube, los servicios financieros y la atención médica-, en gran medida a través de la relajación de las restricciones de capital. Pero los anexos detallados del acuerdo todavía no se han hecho públicos y todavía está por verse cuántos de estos compromisos son enteramente nuevos. Es posible que el acuerdo esencialmente codificara los pasos que China ya ha tomado para impulsar el acceso al mercado, ya sea a través de sus propias leyes y regulaciones de inversión como de manera ad hoc.
Asimismo, si bien las restricciones de capital conforman una enorme barrera para el acceso al mercado, difícilmente sean la única. Las empresas extranjeras muchas veces enfrentan una serie de otros impedimentos regulatorios, que sólo se pueden eliminar obteniendo aprobaciones de múltiples agencias de gobierno chinas –un proceso que suele consumir demasiado tiempo y resultar frustrante-. Según la última encuesta del Consejo Empresarial Chino Estadounidense, realizada la primavera pasada, garantizar las licencias y las aprobaciones relacionadas es el sexto desafío más importante que las empresas norteamericanas enfrentan cuando operan en China.
En cualquier caso, el contenido del CAI es sólo una parte de la historia: China suele ignorar sus compromisos bilaterales. Australia es un ejemplo. A pesar de un acuerdo bilateral de libre comercio integral, China recientemente impuso restricciones a las importaciones de vino, cebada y carbón australianos, entre otros productos, por lo que esencialmente son reclamos políticos. (Por ejemplo, China discrepó con la decisión de Australia de prohibir que el gigante chino Huawei participara en su red 5G, así como con sus reclamos de una investigación independiente de los orígenes de la pandemia del COVID-19).
Australia no es un caso aislado. Después de la decisión de Corea del Sur en 2016 de desplegar un sistema antimisiles norteamericano dentro de sus fronteras, China impuso duras sanciones económicas, a pesar del acuerdo de libre comercio bilateral que había entrado en vigor el año anterior. Si las autoridades chinas no dudan en abandonar sus compromisos comerciales, ¿cuál es el punto de firmarlos?
El intento del CAI de abordar las distorsiones de mercado causadas por la estrategia intervencionista del gobierno chino en la gestión económica es igualmente cuestionable. Las empresas chinas reciben grandes subsidios y otra asistencia financiera oficial, lo cual torna cada vez más difícil que las empresas extranjeras puedan competir con las firmas chinas, tanto en China como en terceros países.
Esta tendencia va a continuar. En julio pasado, el presidente chino, Xi Jinping, prometió “fortalecer el respaldo financiero a los actores del mercado” y observó que las empresas estatales (SOE) “deberían desempeñar un papel preponderante para impulsar a empresas proveedoras y transformadoras de todo tipo”.
Para abordar estas distorsiones, el CAI incluye cláusulas destinadas a mejorar la transparencia de los subsidios relacionados con los servicios. Pero su mecanismo para discutir otros subsidios perjudiciales –donde residen algunos de los mayores problemas- es inejecutable.
Asimismo, si bien las reglas del CAI sobre las empresas SOE son más sólidas que las impuestas por la Organización Mundial de Comercio, son mucho menos efectivas que aquellas incluidas en el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico. Para que cualquier acuerdo de comercio e inversión con China tenga sentido, es esencial que existan cláusulas más robustas en estas áreas.
La debilidad crucial final del CAI está relacionada con las cláusulas laborales en la sección sobre desarrollo sostenible. En particular, China ofreció sólo una promesa vaga e inejecutable de “hacer esfuerzos continuos y sostenidos” para perseguir la ratificación de las dos convenciones relevantes de la Organización Internacional del Trabajo que se ocupan de la mano de obra forzada.
A no confundirse: considerando el gobierno altamente centralizado de China, sus líderes rápidamente podrían ratificar las convenciones de la OIT. Simplemente no quieren hacerlo. Los líderes chinos consistentemente han rechazado las obligaciones internacionales que permiten inspecciones intrusivas, inclusive en respuesta a informes cada vez más negativos de mano de obra forzada de musulmanes uigures en Xinjiang.
Se dice que la cuestión de la mano de obra forzada fue la última en resolverse en las negociaciones del CAI, de modo que parece evidente que sellar el acuerdo exigió que la UE cediera en esta cuestión vital de derechos humanos. ¿Y para qué? Este acuerdo modesto e incremental sólo ofrecerá beneficios económicos limitados a Europa.
El CAI podría haber tenido sentido en 2013, cuando comenzaron las negociaciones. Pero con certeza no está equipado para abordar los desafíos que China plantea a la economía global hoy. Por el contrario, puede fortalecer la posición de China a la hora de desairar los reclamos internacionales de una reforma significativa. Después de todo, se concluyó justo antes de que asumiera el presidente norteamericano, Joe Biden, a pesar de las señales de preocupación del equipo de Biden. En este sentido, podría complicar los esfuerzos de la nueva administración norteamericana para construir una coalición de países afines con el objetivo de abordar los retos planteados por China.
En el mejor de los casos, el CAI es demasiado poco, demasiado tarde. Lo mismo es válido para el acuerdo comercial de “fase uno” de la administración de Donald Trump que entró en vigencia hace un año. En lugar de abordar las cuestiones críticas de los subsidios gubernamentales y el papel distorsionador del mercado de las SOE, la administración Trump dijo que estos temas serían incluidos en las negociaciones de “fase dos”, que nunca comenzaron.
Al decidir si aprobar o no el CAI, el Parlamento Europeo y los estados miembro de la UE deberían pensar detenidamente en los antecedentes de China a la hora de ignorar sus compromisos comerciales y de inversión, recortar el acceso al mercado de entidades extranjeras de maneras informales y opacas, y violar abiertamente los derechos humanos. Una evaluación así de honesta produciría una clara conclusión: los acuerdos bilaterales no son suficientes.
Después de cuatro años de la agenda “Estados Unidos primero” de Trump, es entendible que algunos en la UE quieran demostrar que el bloque tiene la “autonomía estratégica” para actuar por cuenta propia. Pero, si la historia sirve de guía, ninguna economía por sí sola puede obligar a China a cambiar sus comportamientos más problemáticos, desde los subsidios excesivos y la sobrecapacidad industrial hasta las violaciones de los derechos humanos. Una estrategia colectiva, arraigada en una cooperación transatlántica efectiva, por lo menos tiene chances de sobrevivir.
Wendy Cutler, a former acting deputy US trade representative, is Vice President of the Asia Society Policy Institute.