El pasado 28 de septiembre el presidente de la Comisión Europea, Durão Barroso, presentó al Parlamento Europeo una propuesta del impuesto sobre las transacciones financieras. Mucho se ha escrito y poco se ha concretado sobre esta figura, que según se dice se presentará al G-20 ante su próxima reunión en Cannes el 3 y el 4 de noviembre próximos.
La finalidad de este impuesto parece ser compensatoria, según las palabras pronunciadas por el presidente de la Comisión en su propuesta: "Si nuestros agricultores, nuestros obreros y todos los sectores de la economía desde la industria, la agricultura a los servicios pagan una contribución a la sociedad, también deberá hacerlo el sector bancario".
Este impuesto sobre las transacciones financieras presenta dudas desde un planteamiento técnico. Y tiene la dificultad de conocer quiénes van a ser los sujetos definitivamente incididos, dadas las posibilidades que ofrece a los contribuyentes (entidades financieras) para su repercusión. Se podrá prohibir la repercusión jurídica, pero casi siempre quedará la posibilidad de la repercusión económica, más difícil de controlar y de evitar. Todo ello con independencia de que quede abierta la puerta a la deslocalización de operaciones y a una competencia fiscal inevitable.
Estas posibilidades y dificultades que pueden presentarse en la regulación del impuesto que se pretende llevan a la formulación de una pregunta preliminar. Si lo que se busca, como dijo Durão Barroso ante el Parlamento Europeo, es que el sector bancario pague una contribución específica, ¿por qué no se establece un impuesto directo sobre los beneficios de las entidades financieras? Como ya existe el impuesto sobre la renta de sociedades en todos los países, sería un impuesto yuxtapuesto con un tipo de gravamen lógicamente bajo, y que se aplicaría sobre la base imponible de aquel. La utilización del impuesto sobre la renta ya existente, y concretamente de toda la estructura objetiva y subjetiva, simplificaría notablemente la puesta en marcha de la nueva figura, al utilizar una experiencia normativa, jurisprudencial y doctrinal muy importante. Por otra parte, dificultaría la repercusión, al contrario de lo que sucede en un impuesto indirecto.
Si se acepta el concepto de transacción financiera (acuerdo financiero), los principales problemas del nuevo impuesto serían dos. El primero, determinar su ámbito subjetivo. Es decir, si va a gravar solo las operaciones entre entidades financieras (bancos, cajas de ahorro y compañías de seguros) o también entre estas y sus clientes. En el primero de los supuestos, se podrían replantear las posibi-lidades de repercusión y estaría más de acuerdo con la finalidad del impuesto que se pretende: gravar a las entidades bancarias.
En el segundo, someter también a imposición las operaciones con los clientes, se ampliaría la base de la imposición de manera notable, aunque obligaría a concretar ante cada transacción quién es el contribuyente y a precisar que la cuota no se puede repercutir jurídicamente; la experiencia española (Extremadura y Andalucía) en el impuesto sobre depósitos bancarios así lo hace y no parece que haya planteado mayores problemas.
La segunda gran cuestión en la regulación del impuesto será determinar el ámbito objetivo. Es decir, qué operaciones tienen cabida en el concepto amplísimo de operaciones financieras. En principio deberían incluirse en él los préstamos, cesiones de crédito, depósitos, emisión de títulos representativos de activos, productos derivados, avales, colocación de emisiones, etcétera. Es decir, operaciones típicamente bancarias.
Las noticias que se van conociendo del proyecto de directiva parece que van por otro camino, incluyendo importantes excepciones, e incluso apuntando a la exclusión de operaciones aseguradoras que en determinados casos tienen carácter estrictamente financiero.
La limitación de los hechos gravados en aras de no extender la imposición a determinados sujetos parece una preocupación excesiva. Conviene recordar que hoy las técnicas jurídico-fiscales de determinación del contribuyente, sustitución tributaria sin acción de regreso y limitación de la repercusión jurídica, pueden conseguir una aproximación aceptable entre normas y realidad. Claro que el mercado tiene siempre su juego, pero las reacciones y ajustes que en él se producen son hoy muy complejos y están sometidos a fuerzas y situaciones diversas.
En resumen, el impuesto sobe transacciones financieras que se pone en marcha es una figura brillante, de difícil implantación y que transmite una sensación de novedad muy necesaria actualmente para los responsables europeos. Ante una situación extraordinariamente difícil, nada más justificado que una medida novedosa. Su éxito dependerá en gran medida de su globalidad en la Unión Europea, de manera que se evite el fenómeno de la deslocalización y la competencia fiscal. Más aún, la norma jurídica que se utilice para su establecimiento deberá limitar, en la medida de lo posible, el poder de los Estados miembros reduciendo al mínimo su discrecionalidad.
La globalidad que se pide allanará algunas dificultades importantes, y lo mismo su uniformidad. En otras palabras, el impuesto no debe incidir sensiblemente sobre las posiciones que actualmente tiene cada país en el mercado financiero. La noticia de que una parte de la recaudación será para el Presupuesto de la Unión Europea y otra para los Estados miembros vendrá a eliminar muchos recelos. No hay que olvidar que hay plazas, como Londres, que representan un porcentaje elevado de transacciones y que ven el impuesto con preocupación.
Se trata de un empeño difícil pero de un interés innegable. Vendría a ajustar mejor la tributación de la riqueza mobiliaria, mejor tratada fiscalmente en bastantes países que la inmobiliaria. En definitiva, abrir el debate sin mayores retrasos producirá el efecto beneficioso de clarificar aspectos importantes de esta nueva figura impositiva, que tiene precedentes importantes en 10 países de la Unión Europea y, como ya vimos, también en España.
Poner también sobre la mesa estas experiencias contribuirá a un establecimiento más adecuado y más justo. Y pondrá de manifiesto que el complejo mundo financiero es bastante más que el tráfico bancario y que hay numerosas personas jurídicas no financieras con un importante protagonismo en este campo.
Además hay bastantes operaciones cuasi financieras en las que la banca no tiene un protagonismo directo y actúa en cumplimiento de una orden de su cliente. La transmisión de valores mobiliarios es un buen ejemplo de ello. Gravada en España a tipos muy bajos hace algunas décadas, su gestión no ofreció problema alguno. Mucho menos lo haría hoy, dado el avance de las técnicas jurídico-fiscales y de la informática que simplifican notablemente la gestión.
El establecimiento de este impuesto sobre las transacciones financieras debe adoptarse por unanimidad de todos los Estados miembros de la Unión Europea. Esta unanimidad ha sido uno de los reductos de defensa de la soberanía de los países miembros que puede haber tranquilizado a estos, pero que no ha sido conveniente en términos globales. Es probable que ahora presente menos dificultades.
La crisis financiera y económica que vive la Unión Europea y la mayor responsabilidad de los países líderes reduce la resistencia a aceptar innovaciones, y el impuesto sobre las transacciones financieras lo es en gran medida. Si con los sistemas, estructuras y planteamientos actuales hemos llegado a una situación que todos lamentamos, va a resultar difícil oponerse a las innovaciones y reformas que estén inicial y mínimamente justificadas. El nuevo impuesto lo está.
Si se quiere que la nueva figura impositiva entre en vigor en 2014 es necesario abrir el debate sin mayores dilaciones. La Comisión Europea deberá trabajar con los Estados miembros, pero también ganar la opinión pública en un tema complejo. Todo ello en un momento en el que el escepticismo hacia las cuestiones y soluciones europeas gana terreno.
Quizá esta situación de duda generalizada sirva, paradójicamente, para reclamar con más fuerza la unanimidad y globalidad que el nuevo impuesto necesita.
Rafael Calvo Ortega es catedrático de Derecho Financiero y académico.