La reciente decisión del gobierno suizo de retirarse de las prolongadas negociaciones para la firma de un acuerdo marco con la Unión Europea provocó una profunda crisis en la relación bilateral. Para la UE, el resultado es manejable: habrá un deterioro de la relación económica, pero no la afectará demasiado. Las consecuencias para Suiza, sin embargo, pueden ser más drásticas. Su acceso futuro al mercado único de la UE está en peligro, y es posible que la ruptura la obligue a hacerse un replanteo de la relación con el bloque, casi tan fundamental como el que tuvo que hacer el Reino Unido tras el referendo de 2016 para el Brexit.
Suiza no es un estado miembro de la UE, pero en muchos aspectos se parece. A través de unos 120 acuerdos bilaterales, Suiza forma parte del Espacio Schengen, está muy integrada a la UE en áreas como el transporte, la investigación y el programa de intercambio de estudiantes Erasmus, y tiene acceso pleno al mercado común en sectores que van de las finanzas a la industria farmacéutica.
En síntesis, es probable que Suiza saque más provecho del mercado común que cualquier otro país europeo, a cambio de muy poco. Según un estudio que hizo en 2019 la Bertelsmann Stiftung, el acceso al mercado común incrementa en 2900 euros (3515 dólares) el ingreso anual per cápita de Suiza (mucho más que el promedio para la UE, que es de mil euros); en tanto, la correspondiente contribución financiera suiza (cuando se paga) cuesta a los suizos menos de 14 euros per cápita al año.
El aprovechamiento gratuito de la relación no es solamente económico. El «modo bilateral» tan apreciado por los suizos desde que en un referendo de 1992 rechazaron el ingreso al Espacio Económico Europeo (EEE) tiene como gran problema la falta en Suiza de un proceso continuo de actualización de la legislación del mercado común. Para la opinión pública suiza, las leyes del país no pueden estar sujetas a la interpretación de «jueces extranjeros». Pero esto es incompatible con la aplicación uniforme de las reglas supranacionales, que es requisito para la participación en el mercado común.
El acuerdo marco institucional al que llegaron la UE y Suiza en 2018, tras cinco años de negociaciones, fue un intento tardío de asegurar una relación bilateral sostenible y preparar el camino para una ampliación del acceso suizo al mercado europeo. Para que el acuerdo fuera posible, la UE hizo grandes concesiones a las inquietudes suizas por la soberanía.
En vez de exigir la incorporación automática de la legislación europea sobre el mercado común, la UE permitió a Suiza un proceso interno de tres años para su aprobación (con la posibilidad de someterla a referendo de la población). Y en vez de insistir en asignar jurisdicción exclusiva al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el bloque aceptó un mecanismo arbitral de resolución de disputas, por el cual la intervención del TJUE se limitaría a la interpretación conceptual del derecho comunitario.
Una concesión importante de la UE fue que el acuerdo marco solamente se aplicaría a cinco acuerdos comerciales en áreas que incluyen el transporte y el libre movimiento de personas. El acuerdo bilateral de libre comercio de 1972 quedó explícitamente excluido, y las dos partes se contentaron con formular una declaración de compromiso político con modernizarlo más adelante.
Pero a pesar de estas concesiones (que ponen en riesgo la imparcialidad del mercado común) el gobierno suizo nunca firmó el acuerdo marco (ni siquiera lo defendió). La estrategia suiza, por el contrario, siempre fue ir sumando exigencias, hasta que finalmente el país abandonó las negociaciones.
Un punto de conflicto en las conversaciones fue el desacuerdo por las ayudas estatales. Como parte del acuerdo marco, la UE ofreció un esquema basado en dos pilares, por el cual las normas de la UE se aplicarían a Suiza, pero implementadas a través de un mecanismo supervisor autónomo suizo, con poderes equivalentes a los de la Comisión Europea. Sin embargo, cuando la UE negoció la relación post‑Brexit con el RU, algunos en Suiza consideraron que los británicos habían conseguido un acuerdo «mejor» en el tema de las ayudas.
Esta «envidia del Brexit» es totalmente infundada. El Brexit implica que el RU abandona por completo el mercado común, mientras que la razón de ser del acuerdo marco es la permanencia de Suiza.
Una molestia todavía más grande para la UE fueron las objeciones de Suiza al derecho de ciudadanos europeos a acceder a sus prestaciones sociales en virtud de la libertad de movimiento y la preocupación suiza por una eventual presión bajista sobre los salarios. Pero estos argumentos también son insostenibles.
Después del referendo suizo de 2014 «contra la inmigración masiva», la UE aceptó que Suiza pudiera obligar por ley a sus empleadores a dar prioridad a trabajadores locales. El acuerdo marco permite medidas para la protección de los salarios suizos (siempre que no sean discriminatorias o desproporcionadas). Y el TJUE reconoció que la libertad de movimiento no es absoluta y que los estados miembros pueden excluir del derecho a sus prestaciones a ciudadanos europeos que no ejerzan una actividad económica.
La UE no puede hacer más concesiones. Precisamente porque estas cuestiones difíciles no afectan solamente a Suiza, la UE no puede hacer excepciones. La igualdad en el trato a todos los países es importante, no sólo para la integridad del mercado común, sino también para la viabilidad política de la UE. Conceder a países ajenos al bloque privilegios que ni siquiera los estados miembros poseen puede alentar más abandonos. La UE y Suiza tienen que hallar soluciones dentro de un marco normativo compartido, no fuera de él.
Muchos en Suiza no se dan cuenta de los privilegios exorbitantes que tiene el país en su relación con la UE, y de que esta clase de condicionamientos ya no puede continuar después del Brexit. En general, el gobierno suizo no ha mostrado mucho interés en llegar a un acuerdo comercial equitativo con la UE, y ahora la ruptura de las negociaciones lo expone a algunas consecuencias económicas inmediatas.
Para empezar, está descartado un acceso futuro al mercado común de la electricidad y de la salud. Y el 26 de mayo, Suiza perdió acceso al mercado europeo de nuevos dispositivos médicos, por no haberse actualizado el Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la UE y Suiza. Lo próximo serán las maquinarias y los productos químicos. Las dos economías irán desacoplándose poco a poco en esos sectores, con un costo estimado para Suiza de hasta 1200 millones de euros al año.
Pronto la UE tendrá que tomar otras decisiones difíciles, en particular, en lo referido a la participación de Suiza en el programa de investigación Horizon Europe. Los beneficios mutuos de la cooperación científica son evidentes. Pero mientras los suizos no cumplan con sus aportes financieros y desdeñen los intentos de hallar soluciones institucionales viables, la única alternativa para la UE parece ser ponerse firme.
La ruptura bilateral se produce en momentos en que el RU confronta descaradamente a la UE con el abandono de cláusulas fundamentales del protocolo para Irlanda e Irlanda del Norte y la exigencia de que la UE se amolde. El apoyo noruego al EEE es cada vez más inestable, y varias alianzas económicas más amplias de la UE están en juego.
Pero los que tienen que tomar las decisiones más difíciles son los suizos. Una encuesta de opinión reciente halló que más del 60% de la población del país está a favor del acuerdo marco. Pero mayorías similares apoyan el modelo EEE, o incluso el de los acuerdos de la UE con el RU y Canadá.
Como recordó la Comisión al gobierno suizo tras la ruptura de las negociaciones, la relación bilateral necesita una modernización urgente. Pero en vez de eso, está entrando en terreno desconocido.
Georg E. Riekeles is Associate Director of the European Policy Centre. Traducción: Esteban Flamini.