La respuesta estratégica del Gobierno y de los dos principales partidos españoles, el PP y el PSOE, ante la operación soberanista del nacionalismo catalán ha sido tan divergente que llama la atención e incita a alguna reflexión que vaya más allá del debate político inmediato. Ante el desafío independentista, el Gobierno ha respondido con un rechazo absoluto a cualquier cambio constitucional. El PSOE, por el contrario, en su Declaración de Granada del mes de julio, y en su reciente Conferencia Política, ofrece una salida federalista que conlleva, lógicamente, la reforma constitucional.
Que el Gobierno y el PP rechacen toda reforma constitucional se entiende por razones políticas inmediatas, pero no desde visiones estratégicas ni jurídicas. Se entiende que el Gobierno no desee una reforma formal de la Constitución porque materialmente ya la ha reformado cuanto ha querido. Al amparo de la mayoría absoluta que apoya al Gobierno, este ha producido una mutación constitucional de tal intensidad que la Constitución actual está cada vez más alejada de la que se aprobó en 1978. Porque mutación constitucional es dejar sin sustancia la cláusula del Estado social que contiene el artículo primero de la Constitución, lo que se debe a su vez a que se están quedando sin sustancia principalmente los artículos 27 (derecho a la educación), 37 (negociación colectiva), 43 (protección de la salud) y 50 (pensiones adecuadas).
La potestad legislativa de las Cortes Generales ha sufrido también una importante erosión ya que desde que se formó el actual Gobierno se han aprobado 49 leyes (14 orgánicas y 35 ordinarias) frente a 25 decretos leyes: por cada dos leyes se ha aprobado un decreto ley, a pesar de la exigencia de extraordinaria y urgente necesidad que lo convierte en una fuente excepcional. Y un órgano constitucional como el Consejo General del Poder Judicial, que necesariamente ha de tener 20 vocales más el presidente se ha transformado en un órgano con solo ocho Vocales dedicados en exclusiva a su función que es nada menos el gobierno del poder judicial. Además, está a punto de aprobarse un proyecto de ley orgánica que dificultaría el ejercicio de los derechos de manifestación y de reunión y se habla de una ley que limite el derecho de huelga. Afortunadamente, como son cambios legales o mediante la acción administrativa, esta mutación tiene de plazo el tiempo en que gobierne el PP, pero no por eso deja de tener efectos devastadores sobre la vida de los españoles.
Además, tampoco es totalmente cierto que el Partido Popular se niegue por completo a una reforma constitucional. Cuando en agosto de 2011 el presidente Rodríguez Zapatero ofreció a Rajoy una reforma constitucional que respondía a principios conservadores y no de la socialdemocracia clásica, el PP aceptó encantado.
Este planteamiento quietista del Gobierno es muy difícil de mantener. Las tensiones territoriales provenientes de Cataluña obligan a actuar en muchos ámbitos, entre ellos en el normativo. Además, como decía Hermann Heller en su Teoría del Estado, la Constitución es una forma abierta través de la cual pasa la vida y esa forma abierta necesita una constante acomodación a la situación política de la sociedad. Igual que el Código Civil, una norma longeva, ha sido reformado constantemente, no es posible congelar la Constitución de un país porque provoca graves problemas de adaptación a la realidad social. Así lo han entendido muchos y muy prestigiosos especialistas en derecho público.
El PSOE, por su parte, ha dado una respuesta inteligente al soberanismo catalán al proponer una reforma en sentido federal. Es inteligente porque trata de parar las iniciativas independentistas y, al mismo tiempo, enderezar la zigzagueante política del PSC, que se remonta a los dos Gobiernos tripartitos. Pero la iniciativa socialista no está exenta de problemas. Por un lado, se ha dicho que nuestro Estado es cuasi-federal por lo que proponer un modelo federal es una iniciativa más retórica que real dado que los cambios no serían muy significativos. Por otro lado, se ha dicho que el federalismo nunca ha sido una doctrina valorada en España (ni siquiera entre los nacionalistas) por lo que su eficacia como objetivo político y electoral va a ser limitada. Todo eso es cierto, pero yo creo que hay que rebasar el nivel léxico y penetrar en la sustancia de la propuesta, que es la reforma del modelo autonómico para fijar una relación con Cataluña en un sentido más acorde a las tendencias políticas dominantes en la comunidad autónoma. En ese sentido, como propuesta de reforma territorial, llámese o no federal, la iniciativa del PSOE es interesante.
Pero el PSOE ya experimentó las consecuencias de imprimir un sesgo partidista a la reforma constitucional. Cuando este partido llevó a su programa electoral de 2004 una reforma constitucional y después la incorporó al discurso con que el candidato Zapatero solicitó la investidura del Congreso, algunos pensaron que había condenado al fracaso esa reforma, pues ningún partido de la oposición, salvo que haya sido consultado y haya aceptado la reforma, entrega un triunfo similar al Gobierno. Si añadimos que la reforma fue encomendada a dos organismos prestigiosos, pero sin poder de decisión, se entiende el fracaso definitivo.
A pesar de que el Gobierno y el partido que lo apoya no quieren emprender la reforma constitucional, y a pesar de que el PSOE parece incorporarla al futuro programa electoral, tal reforma es necesaria. Por eso parece imprescindible llegar a un pacto entre los dos partidos mayoritarios, con el fin de acordar una reforma constitucional; un pacto discreto, antes de que las elecciones legislativas estén más próximas, para que haya reforma consensuada sin que ninguno de los dos partidos la considere materia para la confrontación electoral.
¿Qué se debe pactar? Evidentemente, un nuevo modelo autonómico que supere los defectos del actual (en el Informe sobre España, de Santiago Muñoz Machado hay un excelente diagnóstico de los problemas del Estado autonómico y a esta obra nos remitimos) y que al mismo tiempo busque especiales instrumentos de cooperación con Cataluña, quizá por la vía de los hechos diferenciales que poseen algunas comunidades autónomas.
Pero la reforma constitucional tiene que abordar otro gran tema: la garantía del Estado social, para evitar las mutaciones constitucionales introducidas por el actual Gobierno. ¿Por qué debería interesar al PP pactar el reforzamiento de un modelo estatal que ahora está dinamitando? Porque la unidad de España no es solo territorial, también es social, a través de la cohesión de una sociedad que no tenga sobre su cabeza el riesgo de la pobreza. Y, además, porque los empresarios deberían ser los primeros interesados en que España conserve una sólida cohesión social. En definitiva, si se enarbola con entusiasmo la bandera de la unidad nacional, hay que enarbolarla con todas sus consecuencias, sabiendo que la cohesión social también integra la unidad nacional.
Además, por último, hay otro motivo para que el Partido Popular acepte pactar la garantía del Estado social. Hay mucha gente que está convencida de que el independentismo catalán ha sido promovido por una élite nacionalista con capacidad de destilar un discurso ideológico que se ha impuesto hegemónicamente en toda la sociedad. Si ese discurso ha calado es por un motivo: porque las clases medias y las clases populares están sufriendo el desmantelamiento del Estado social y se les ha hecho creer que con la independencia recobrarían los beneficios sociales que les ha arrebatado el Gobierno popular y… el de CiU. Por eso una reforma constitucional que abarcara tanto el modelo territorial como el modelo social se convertiría en un instrumento potentísimo ante el independentismo. Solo eso justifica el pacto constitucional.
Javier García Fernández es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Complutense de Madrid.