Tras casi seis meses de intenso trabajo, la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica ha traído al mundo un informe que generará ríos de tinta en los próximos meses, mayormente para ponerlo a parir. Tengo que admitir que hay razones para ello. Las reuniones de esta Comisión de diseño imposible han sido lo más parecido a una guerra de trincheras que he visto en mi vida, con una feroz lucha cuerpo a cuerpo por cada palmo de terreno y larguísimas y desabridas discusiones sobre la redacción precisa de muchos puntos del documento. Con una gestación tan agitada, no es de extrañar que la criatura no haya salido especialmente agraciada. No es, desde luego, un ejemplo de elegancia o claridad en la redacción o de consistencia interna. Tiene muchas contradicciones, algunos votos particulares que seguramente no habrían salido de una comisión de técnicos sin banderas y demasiadas páginas que no llevan a ningún sitio.
Pese a todo ello, quisiera romper una lanza en favor de nuestro patito feo porque creo que podría llegar a volar, si es que le dejan aquellos a los que ahora pasamos el testigo los mal llamados sabios. A mi entender, el núcleo del informe esboza las líneas maestras de una reforma que mejoraría sustancialmente el diseño del sistema actual, proponiendo soluciones razonables para sus problemas fundamentales de equidad y eficiencia y dejando a la negociación política algunas cuestiones que solo se pueden resolver por esa vía. Entre estas cuestiones destaca la fijación del grado de nivelación del modelo, esto es, la intensidad de la redistribución de recursos entre territorios con distintos niveles de renta que el sistema habrá de establecer con el fin de igualar al menos parcialmente su capacidad de prestación de servicios.
En primer lugar, el texto aprobado por la Comisión propone simplificar el modelo, manteniendo en lo esencial el actual Fondo de Garantía y sustituyendo los otros tres fondos que ahora reparten transferencias con criterios difícilmente comprensibles por un solo fondo de nivelación vertical que mitigaría las disparidades de financiación sin introducir cambios arbitrarios en la ordenación de las comunidades en términos de recursos por habitante ajustado. También propone eliminar la actual cláusula de statu quo que tiende a congelar indefinidamente un reparto de la financiación manifiestamente mejorable, aunque esto se haría de una forma gradual, introduciendo un período de transición que permitiría suavizar los efectos del cambio de sistema. De esta forma se persigue una mayor transparencia y una distribución más equitativa e igualitaria de recursos entre autonomías que, por primera vez en la historia del sistema, sería el resultado de la aplicación de unas reglas claras de reparto y nivelación sin correcciones, excepciones, modulaciones ni otras mandangas.
En segundo lugar, el informe apuesta por dar a las autonomías más instrumentos para modular sus ingresos de una forma que les obligaría a asumir el coste político de pedírselos a sus ciudadanos. Se propone, en particular, dar a las comunidades autónomas un mayor control sobre los instrumentos de copago así como la capacidad de fijar, o al menor proponer, los tipos de gravamen de los tramos autonómicos del IVA y los Impuestos Especiales. Esto habría de hacerse de forma colegiada, quizás exigiendo una mayoría reforzada, y manteniendo tipos uniformes en todos los territorios en los que se aplican estos tributos. Con estas medidas se pretende reforzar la autonomía de las comunidades, ofreciéndoles una caja de herramientas tributarias similar a la de la Administración central para que puedan recabar de los ciudadanos los recursos que consideren necesarios para ejercer sus funciones. También se busca alinear los incentivos de nuestros gobernantes autonómicos con los de sus administrados, obligándoles a considerar en el margen también los costes, y no solo los beneficios, de sus actuaciones.
Finalmente, el informe propone introducir otras mejoras importantes. Una parte de ellas tiene que ver con el cálculo de la población ajustada o necesidades de gasto, para lo que se recomienda revisar ciertos indicadores que se utilizan en la fórmula actual así como iniciar los trabajos técnicos necesarios para incorporar otros nuevos, entre los que cabría destacar los niveles relativos de precios y de renta per cápita. Otra novedad interesante es la introducción de un fondo de reserva que ayudaría a las autonomías a alisar el gasto a lo largo del ciclo, ahorrando en años de prosperidad para facilitar el buen funcionamiento de los servicios esenciales en períodos de crisis. La tercera es la recomendación de ir avanzando hacia una administración tributaria integrada y realmente compartida entre el Gobierno central y las comunidades que permita combinar la eficiencia con una mayor participación autonómica. Y una cuarta es la propuesta de rediseñar el actual sistema de entregas a cuenta para hacerlo más sensible a la evolución real de la recaudación y a las decisiones tributarias de las autonomías.
En conclusión, aunque la Comisión no ha conseguido acordar por unanimidad un diseño detallado de lo que debería ser el nuevo modelo —y de hecho tampoco la ha pretendido en algunos aspectos— sí ha alcanzado un acuerdo mayoritario, más o menos amplio según el caso, sobre algunos de sus elementos centrales. Si este acuerdo sobrevive a la nueva etapa de negociación política que ahora se abre, el nuevo sistema será mejor que el actual.
Ángel de la Fuente es director ejecutivo de Fedea y ha sido miembro de la comisión de expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica.