Como era de esperar después de la lectura de la opinión de la abogada general Kokott, la sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (TJCE) publicada el pasado día 11 se pronuncia favorablemente al reconocimiento de la autonomía fiscal del País Vasco. Aunque el Tribunal no resuelve formalmente la cuestión de si las competencias normativas en materia fiscal de los Territorios Históricos entran o no en conflicto con la normativa comunitaria, esta no era la cuestión planteada al Tribunal, por lo que de ningún modo se puede extraer la conclusión de que el Corte de Luxemburgo se haya limitado a devolver el asunto al Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (TSJPV). Muy al contrario, el Tribunal comunitario se ha pronunciado de manera clara sobre las cuestiones de interpretación del derecho comunitario que le fueron planteadas por el TSJPV, y dichos criterios interpretativos, puestos en relación con los términos en que la cuestión prejudicial fue planteada, llevan a esperar una sentencia favorable a la posición defendida por las Diputaciones forales y por Confebask, confirmando la adecuación al Derecho comunitario del régimen del Concierto Económico.
En primer lugar, el TJCE confirma que los únicos requisitos para que un ente de ámbito territorial inferior al estatal pueda dictar su normativa fiscal propia son exclusivamente los de autonomía institucional, procedimental y económica recogidos en la sentencia Azores. El Tribunal rechaza de la forma más categórica la pretensión de la Comisión Europea de un cuarto requisito de que el ente territorial en cuestión cuente con competencias relevantes para determinar el marco económico general en que operan las empresas en su territorio.
En cuanto a la autonomía institucional, el Tribunal lisa y llanamente declara que este requisito concurre en las instituciones del País Vasco.
En relación con la autonomía de procedimiento, una vez más el Tribunal es especialmente tajante en señalar, en contra de los que habían alegado algunas de las partes, que no se ve afectada por la sujeción de la normativa foral al control jurisdiccional ni por la existencia de mecanismos paritarios de información y conciliación no vinculantes entre las diferentes administraciones tributarias. La cuestión más delicada en este ámbito era la de las implicaciones de la existencia en el Concierto Económico de principios tales como el de solidaridad o el de presión fiscal efectiva global equivalente. Entiende el Tribunal que tales principios no impiden el ejercicio de la autonomía sino que delimitan su ámbito y alcance. Habrá autonomía procedimental en tanto los territorios históricos puedan dictar normas fiscales dentro de un ámbito de competencia previamente definido, sin posibilidad del Gobierno central de intervenir de manera vinculante en el proceso de elaboración y aprobación de tales normas. Será el tribunal nacional el que deberá determinar si en el caso concreto planteado concurre o no esta circunstancia.
Finalmente, en cuanto a la autonomía económica, el TJCE confirma que esta sólo deberá denegarse si existen transferencias destinadas a compensar reducciones de ingresos tributarios derivadas de la normativa tributaria en cuestión. El Tribunal reconoce que estas transferencias pueden declararse públicamente como tales o que pueden ser encubiertas, pero en todo caso debe existir un nexo causal entre la reducción de ingresos tributarios derivada para un ente de ámbito subestatal del establecimiento de una norma fiscal mas favorable para las empresas y la transferencia de fondos del Estado a dicho ente. Será el tribunal doméstico el que deberá determinar si concurre esta circunstancia en el caso concreto.
En definitiva, el Tribunal ha rechazado los intentos de algunas partes de dar una interpretación sumamente restrictiva a la sentencia Azores, ratificando y precisando cuáles son los requisitos para reconocer a un ente de ámbito infraestatal la autonomía necesaria para dictar normas fiscales propias. Será el tribunal nacional el que deba valorar si los requisitos así definidos concurren en el caso concreto que deba enjuiciar.
Si volvemos al planteamiento de la cuestión por el TSJPV, veremos que el TJCE ha respondido de forma clara a las cuestiones planteadas. En cuanto a la concurrencia de la autonomía institucional no se le planteaban dudas al tribunal de instancia. En relación con la autonomía procedimental, expresamente reconocía la facultad de los Territorios Históricos de dictar normas tributarias sin intervención del Estado, planteando sus dudas únicamente en relación con las tres cuestiones que el Tribunal europeo expresamente declara que no obstan al reconocimiento de la autonomía procedimental: mecanismos de conciliación, control jurisdiccional y principios generales recogidos en el Concierto Económico. Finalmente, en cuanto a la autonomía económica, el TSJPV ya indicaba que el País Vasco es fiscalmente responsable de sus políticas en materia tributaria, planteando únicamente la cuestión de si era exigible el requisito adicional de que los territorios históricos jugaran un papel destacado en la conformación del marco económico de las empresas operantes en su territorio, requisito rechazado también por el Tribunal europeo.
En resumen, a las dudas planteadas por el TSJPV, el TJCE ha respondido con claridad en el sentido de que no afectan al reconocimiento de la necesaria autonomía en materia fiscal. No obstante, es preciso advertir que el Tribunal europeo basa sus conclusiones en la consideración conjunta de la Comunidad Autónoma del País Vasco y los tres territorios históricos que la integran, en tanto que cada uno de los territorios históricos individualmente considerado podría no cumplir los requisitos exigidos. Aunque la cuestión sólo se trata de manera somera en esta sentencia y aún habría espacio para el debate al respecto, a partir de ahora será importante tener en cuenta esta apreciación del Tribunal de cara a la elaboración de normas forales tributarias con incidencia en las empresas. Y en cuanto a las cuestiones cuya concurrencia debe ser resuelta por el tribunal nacional -inexistencia de facultad del Estado central de intervenir con carácter decisorio en la aprobación de las normas forales tributarias e inexistencia de compensación financiera del eventual déficit recaudatorio derivado de dichas normas- el TSJPV ya ha dado una respuesta negativa.
Daniel Armesto, Garrigues Abogados.