Como si del eterno retorno de lo mismo se tratara, la cuestión a resolver es esta: ¿es constitucional, y democrático, celebrar un referéndum entre el cuerpo electoral catalán (o vasco u otro) para decidir si Cataluña (o el País Vasco u otra comunidad autónoma) debe, o no, seguir formando parte de España? Ni es constitucional ni —en mi opinión— es democrático.
No es constitucional porque esa decisión solo puede ser tomada por el cuerpo electoral español, dado que lo que está en juego es la unidad del Estado, fundamento de la propia Constitución. Modificar los límites territoriales de España requiere una previa reforma de la Constitución por la vía del artículo 168 CE, que, entre otras cosas, demanda inexcusablemente un referéndum (de todo el cuerpo electoral).
Alguien dirá: “No es para eso para lo que queremos celebrar el referéndum, sino para saber cuál es la opinión del cuerpo electoral catalán (nos centraremos en este, aunque el argumento es predicable respecto de cualquier otro) sobre si Cataluña debe seguir, o no, formando parte de España”.
Este planteamiento parte de una concepción errónea de lo que es un referéndum. Los referendos están pensados o bien para tomar decisiones cuando así lo prevea la propia Constitución, u otra norma de conformidad con esta, o bien, en el caso de los consultivos, para orientar la toma de decisiones que la Constitución deja abiertas (así, el ejemplo de los dos celebrados: permanencia de España en la OTAN, y aprobación de la Constitución Europea). Pero si el Constituyente ya ha tomado una decisión, y esta no gusta, lo que se ha de hacer es proceder a la reforma de la Constitución, no celebrar un referéndum para conocer la opinión de un determinado cuerpo electoral, que, además, no es el que, llegado el momento, tiene que adoptar la decisión sobre la reforma de la Constitución. Por tanto, tal referéndum es inconstitucional.
Que las cosas, desde una perspectiva jurídica, sean así, no significa que políticamente no haya que atender el “malestar territorial” que manifiesta un sector importante de las fuerzas políticas y de los ciudadanos de una parte del Estado (Cataluña, en este caso). El punto de partida para afrontar esta seria cuestión política y social no puede ser otro que el respeto al Estado de derecho. Las normas jurídicas, democráticamente elaboradas, garantizan que las soluciones que se busquen discurran por cauces no arbitrarios. Tales normas se pueden modificar, siempre y cuando se siga el procedimiento previsto en las mismas. Lo contrario es la selva. Desconocer el Derecho, amparándose en razones supuestamente democráticas (celebración de un referéndum), no es democrático. Existe una confusión muy extendida al asociar referéndum con democracia, olvidando que tanto aquel como esta demandan respeto al Estado de derecho, y a los derechos fundamentales. La democracia no es un puro procedimiento al margen de la ley y carente de valores. De ahí que la apelación al referéndum como la forma más pura de democracia deba de ser matizada.
En el caso que nos ocupa, la peor forma de afrontar el llamado “malestar territorial” en Cataluña es someter a referéndum entre el cuerpo electoral catalán la decisión sobre la secesión de esta parte del Estado. Hacer algo así supone poner a los electores catalanes ante un dilema profundamente divisor. Significa dar un tajo a la raíz de la convivencia pacífica e integradora. La esencia de los referendos no es fomentar el diálogo en busca de acuerdos satisfactorios para todos, a través de un proceso deliberativo, en el que cada uno expone sus argumentos y evoluciona en sus postulados iniciales, a sabiendas de que, muchas veces, para conseguir algo hay que ceder algo. No. La esencia de los referendos es decir “sí” o “no”, y a partir de ahí nos encontramos con ganadores y perdedores. Justo lo contrario de lo que se necesita para garantizar la convivencia en un Estado democrático, en el que los que ganan no deben ganarlo todo y los que pierden no pueden perderlo todo.
Nuestro Estado tiene problemas de articulación territorial. Ha llegado la hora de hacer reformas serias para perfeccionar su organización y funcionamiento. Eso es lo que venimos defendiendo quienes desde hace tiempo apostamos por una reforma de la Constitución en sentido federal. De esto es de lo que deberíamos hablar, en lugar de perder las energías en la justificación, o ausencia de ella, de un referéndum que no cabe porque es inconstitucional y antidemocrático.
Antonio Arroyo Gil es profesor de Derecho constitucional en la Universidad Autónoma de Madrid.