La Conferencia de Bruselas sobre Afganistán esta semana marca una importante oportunidad de crear una hoja de ruta para el futuro del país. Si bien el curso actual de Afganistán ha conducido a cierto progreso, está lejos de ser la ruta más directa a la prosperidad -en particular debido a profundas deficiencias en el suministro de la ayuda y la gobernancia doméstica.
Desde que Ashraf Ghani fue electo presidente en 2014, el flujo de ayuda a Afganistán ha declinado marcadamente. Y la ayuda recibida no ha sido entregada de manera tal que realmente promueva la construcción del estado: los donantes internacionales muchas veces eludieron al gobierno afgano para financiar proyectos independientes discretos. Entre 2002 y 2010, el 82% de los 56.000 millones de dólares de ayuda suministrada a Afganistán se gastó a través de instituciones no estatales.
Esta estrategia, en alguna medida, estaba justificada. Los donantes creían que el estado afgano era demasiado débil y corrupto como para usar su dinero de manera efectiva. Y no estaban del todo errados: el clientelismo y la corrupción siguen siendo descontrolados en Afganistán.
Esto en parte es un legado del ex presidente Hamid Karzai. Durante su mandato, de 2004 a 2014, Karzai ofreció las posiciones más jerárquicas en el gobierno nacional, así como en los gobiernos provinciales, a cambio de respaldo político, y muchas veces otorgó impunidad a funcionarios corruptos. A pesar de estos desafíos, la ayuda suministrada a través del gobierno estimuló la economía doméstica y el desarrollo de instituciones estatales.
Pero el foco en la ayuda a través de instituciones no estatales ha creado un sector privado para los bienes públicos que, en términos fiscales, es más grande que el propio gobierno de Afganistán. Esto ha minado la efectividad de las instituciones estatales, aumentado los costos (al exigir múltiples acuerdos contractuales) y, en algunos casos, exacerbado la corrupción.
Otro problema con la ayuda a Afganistán reside en su distribución. De 2002 a 2010, los donantes canalizaron más de la mitad de la ayuda total al sector de seguridad. La ayuda para el desarrollo también tendió a destinarse a objetivos militares, especialmente en áreas inseguras. (No obstante ello, desde la partida de la mayoría de las tropas de combate internacionales en el último par de años, la situación de la seguridad se ha deteriorado).
Mientras tanto, sólo el 3% de la ayuda total se invirtió en educación. Como era de esperar, el 40% de los niños en edad de escolaridad primaria y primeros niveles de escolaridad secundaria no van a la escuela.
El gasto público total estimado de Afganistán para los próximos cinco años (2017-2021) es de 60.000 millones de dólares. Pero, en promedio, existe una brecha de financiamiento anual del 74%. El gobierno afgano espera achicar esta brecha mediante la ayuda externa. Colocar a Afganistán en el camino de la autosuficiencia requerirá que tanto el gobierno afgano como sus donantes modifiquen el curso.
Por empezar, los donantes deberían canalizar una mayor proporción de ayuda a través del presupuesto del gobierno afgano y los sistemas nacionales. Esta no es una idea del todo nueva. En 2010, en la Conferencia Internacional sobre Afganistán en Kabul, los donantes acordaron con el gobierno afgano canalizar por lo menos el 50% de la ayuda para el desarrollo (excluidos los gastos militares) a través del presupuesto del gobierno, y mejorar el alineamiento de su gasto extrapresupuestario con las prioridades nacionales.
Pero el acuerdo no llegó lo suficientemente lejos como para hacer que el estado fuera fiscalmente más grande que el sector privado en términos del suministro de servicios (y sólo algunos donantes cumplieron o superaron el objetivo). Por cierto, el 75% de la ayuda total para el desarrollo suministrada a Afganistán debería canalizarse a través del presupuesto gubernamental y los sistemas nacionales. Esto puede y debe lograrse en 2018.
Por supuesto, una estrategia de estas características sólo puede funcionar si el gobierno mejora la propia manera en que brinda los servicios públicos, impulsando inclusive la calidad de la administración pública y liberándola de las presiones políticas. La buena noticia de todo esto es que el gobierno de Ghani ya ha reconocido los problemas que traen aparejados el clientelismo, la corrupción y la debilidad institucional, y ha prometido abordarlos. Sin embargo, hasta ahora, el progreso ha sido lento.
El gobierno de Ghani puede acelerar el ritmo del progreso si introduce un sistema mucho más meritocrático de contratación y promoción en la administración pública. Una política de tolerancia cero con la corrupción -especialmente en el sistema judicial, el sector financiero, el comercio, la minería, la policía y los ministerios de salud y educación- es esencial.
Es más, para mejorar la contabilidad y aumentar los ingresos del gobierno, debería reformarse y fortalecerse el sistema tributario. Los ciudadanos afganos, a través de organizaciones de la sociedad civil, y los donantes internacionales pueden desempeñar un papel importante a la hora de exigirle al gobierno que cumpla con la implementación de estas reformas.
La pieza final del rompecabezas afgano será colocada en su lugar cuando el gobierno y los donantes canalicen la ayuda hacia la inversión en programas con objetivos de largo plazo. Si bien algunas medidas de corto plazo son necesarias para mejorar la estabilidad, su impacto rápidamente se desvanece sin programas de largo plazo destinados a construir instituciones y sentar los cimientos para una economía dinámica.
Se le debe dar prioridad a la inversión en capital humano, particularmente en educación y salud, y en los sectores generadores de empleo como la agricultura. El desarrollo de los sectores de energía e infraestructura también es importante, ya que puede ayudar a apuntalar el crecimiento de la industria y ofrecer el ingreso tan necesario para el gobierno.
Si bien los desafíos que enfrenta Afganistán son inmensos, no son insalvables. Un mejor suministro y distribución de la ayuda, junto con reformas profundas de la gobernancia e inversiones inteligentes, pueden colocar al país en el sendero de la prosperidad. Después de décadas de guerra e inestabilidad, esto claramente es para bien de todo el mundo.
Nematullah Bizhan, a former deputy minister for youth in Afghanistan, is a senior research associate at the University of Oxford’s Global Economic Governance Programme and a visiting fellow at the Australian National University’s Development Policy Centre.