Un sistema impositivo adecuado

Algunos amigos, preocupados por la incidencia de un cambio de Gobierno sobre nuestro sistema impositivo, me preguntan en las últimas semanas cuáles deberían ser los impuestos más adecuados para nuestra economía. Les he dicho que, sin duda, la estructura impositiva contenida en el ‘Informe de la Comisión de Expertos para la reforma del sistema impositivo español’ que tuve el honor de presidir. Sin embargo, esa respuesta les parece excesiva, pues ese informe se extiende a lo largo de 444 páginas y contiene 125 propuestas, casi siempre con varias subpropuestas en cada una de ellas. Demasiado para quienes sólo pretenden una aproximación esquemática a nuestra realidad tributaria. Por eso trataré de delimitar aquí, siquiera muy someramente, cuales son, a mi juicio, los objetivos básicos y los tributos más apropiados para el sistema impositivo español.

Los objetivos básicos de un buen sistema tributario fueron descritos hace mucho por los economistas españoles del XVI y XVII y por Adam Smith (1776), entre otros. Simplificando mucho, para esos autores los impuestos, en primer lugar, deberían recaudar lo suficiente para financiar los gastos públicos. En segundo término, no deberían impedir el crecimiento de la riqueza nacional. Por último, su carga debería distribuirse con justicia entre todos los súbditos. Esos tres objetivos generales son también los de un buen sistema impositivo hoy, bajo las denominaciones de suficiencia, eficiencia y equidad. Sin embargo, no siempre han significado lo mismo ni han tenido igual importancia. La suficiencia -es decir, alcanzar la recaudación necesaria para financiar los gastos públicos- fue casi eliminada por el keynesianismo a partir de los años 30. Hoy, el déficit público sólo se admite en circunstancias coyunturales contractivas, por cuantías muy limitadas y en secuencias temporales cortas. Los hechos han demostrado que el equilibrio presupuestario resulta indispensable para un crecimiento estable de la producción y del empleo a largo plazo, como señalan la UE, el FMI y la OCDE.

Hasta la Segunda Guerra Mundial los impuestos más eficientes eran los que menos alteraban la economía, pero a partir del auge de la planificación indicativa en los años 50 la eficiencia de los impuestos parecía estribar en su capacidad para soportar exenciones, reservas especiales y otros muchos estímulos similares, en beneficio de áreas geográficas concretas o sectores productivos considerados como estratégicos, constituyéndose así en instrumentos para impulsar un crecimiento planificado. Pero los errores, los despilfarros y las muchas corruptelas de esas políticas hicieron volver la vista hacia el mercado de libre competencia, considerándolo como el instrumento que mejor seleccionaba las inversiones y localizaba los recursos. De ahí que hoy la neutralidad de los impuestos sea la receta más adecuada para su eficiencia. Neutralidad significa no alterar la estructura relativa de precios que se alcanzaría en un mercado libre y sin impuestos o, en términos quizá más comprensibles, tratar todos los productos y servicios con la misma carga impositiva en relación a su precio, aunque los de muy primera necesidad puedan tener, por razones de equidad, un tipo más reducido.

La equidad de los tributos, que siempre estuvo rodeada de polémicas, viró hacia la progresividad nominal de las tarifas a finales del siglo XIX y principios del XX, fundamentándose en que la utilidad marginal del dinero parecía ser decreciente, cardinalmente mensurable y también comparable entre los individuos. Ese planteamiento creó, ya en los años 50 y 60, una grave antinomia entre impuestos que se decían eficientes (los que trataban de modo desigual a ciudadanos, empresas y sectores para impulsar el crecimiento) e impuestos aparentemente equitativos, que exigían de un trato igual a los iguales pero de tarifas fuertemente progresivas aplicables a las rentas más elevadas, lo que reducía los deseos de trabajar, ahorrar y asumir riesgos económicos. En mis tiempos de estudiante, allá por los años 60, las derechas se inclinaban por la eficiencia y las izquierdas por la equidad, polémica en la que atrasadamente todavía se encuentran algunos políticos de nuestros días. Al menos en el plano de las ideas el enfrentamiento ha terminado al girar la eficiencia hacia la neutralidad y abandonar la equidad el decrecimiento y comparabilidad de la utilidad marginal del dinero para fundamentarse en el concepto de justicia como imparcialidad. Ese concepto, derivado del pensamiento de Rawls (1972), obliga a un trato igual para todos, admitiendo al mismo tiempo la discriminación en favor de los menos favorecidos, pero sólo hasta que se afecten negativamente los incentivos para trabajar, ahorrar o asumir riesgos económicos. Tal planteamiento ha resuelto en favor del mercado la antinomia anterior y ha dirigido, además, el apoyo a los económicamente más débiles hacia la esfera del gasto público -gastos del Estado de Bienestar- en lugar de hacia los impuestos con tarifas muy progresivas, que dificultan seriamente el crecimiento de la producción y del empleo.

Ese es precisamente el marco más adecuado para el sistema impositivo de una economía avanzada como la española. Son, sin duda, ideas de clara raíz liberal, pero están actualmente admitidas sin reservas incluso por la socialdemocracia europea, que las aplica con profusión en los países en que gobierna. Partiendo de ellas y mirando a España, creo que, en líneas muy generales, deberían suprimirse en nuestro país las muchas exenciones, reducciones, bonificaciones y regímenes especiales que no se fundamenten en situaciones de evidente discriminación personal o que pretendan alterar la normal conducta en el mercado de individuos y empresas. En el impuesto sobre la renta las tarifas quizá no deberían iniciarse con tipos mayores del 15% ni superar los tipos máximos medios de la UE, próximos al 40%, pero reconociendo simultáneamente la menor disponibilidad que representa para la renta de los contribuyentes el peso de la familia, lo que aumentaría la progresividad de este tributo por vías distintas a la meramente tarifaria. En el impuesto sobre sociedades el tipo de gravamen debería tener en cuenta la libre y creciente movilidad internacional del capital y no sobrepasar tampoco la media de los aplicados en Europa. La tributación de las sucesiones y donaciones debería moderarse notablemente en todas las CCAA y suprimirse el impuesto sobre el patrimonio, que sólo existe en 12 de los 34 de la OCDE. Su existencia genera fuertes movimientos de deslocalización de personas y capitales con efectos muy negativos para el crecimiento económico, aparte de que recauda poco.

También debería suprimirse el impuesto sobre transmisiones patrimoniales porque dificulta bastante las transacciones, especialmente las de inmuebles usados. El IVA debería ser mucho más neutral, limitando notablemente el ámbito de sus tipos reducidos, lo que proporcionaría un potencial mayor a sus recaudaciones. Por último, los impuestos medioambientales y los que recaen sobre la energía deberían establecerse con más racionalidad y tener un papel más efectivo en la preservación del medio ambiente. Todas esas reformas, y otras muchas que no cabe describir aquí, se encuentran en el citado informe de la Comisión.

Unas palabras finales sobre la indispensable suficiencia. No se conoce aún el déficit público español en 2015, pero los ingresos del conjunto de las Administraciones públicas quizá se hayan situado próximos al 39% del PIB. Con las medidas antes comentadas podrían alcanzar pronto el 40% de esa magnitud, pese al ajuste de tarifas y a la supresión de algunos impuestos. Los gastos posiblemente se habrán situado cerca del 44% del PIB, por lo que el objetivo de la política fiscal debería ser el reducirlos gradualmente hasta el 40% logrando así la suficiencia. Eso exigiría de una importante racionalización de la estructura organizativa del sector público antes que de una reducción en el peso relativo de los gastos propios del Estado de Bienestar. Pero, sobre todo, de que se mantengan crecimientos importantes de la producción y del empleo, que sólo pueden alcanzarse con políticas de mercado. Nunca, desde luego, mediante gastos financiados a déficit, como nuestra experiencia ha demostrado dramáticamente hace bien poco.

Manuel Lagares es catedrático de Hacienda Pública y miembro del Consejo Editorial de EL MUNDO.

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