Desde que estalló la crisis financiera en 2008, quienes están a cargo de las políticas han buscado mejorar la seguridad de los bancos en todo el mundo, principalmente a través de detalladas instrucciones: usar más capital, evitar ciertas actividades riesgosas, aumentar la transparencia y castigar los comportamientos imprudentes. Pero este enfoque de la regulación financiera, aunque loable, requiere que los funcionarios tomen, o moldeen, las decisiones estratégicas más importantes de los bancos: sus niveles de capital, la estructura de sus pasivos y el alcance de sus actividades de negocios. Si bien los reguladores a menudo se centran en los incentivos de los ejecutivos bancarios, suelen mantenerse alejados de los incentivos de las organizaciones para asumir riesgos, aunque luego las obligan, mediante regulaciones, a evitarlos.
Este enfoque de mando y control tiene sus defectos: los reguladores pueden equivocarse respecto de las actividades que deben regular y la forma de hacerlo; los bancos se resisten; y los banqueros y sus asesores –algunos de los empresarios más inteligentes que existen– innovan para liberarse de muchas de las restricciones que les son impuestas. El talento económico puede aprovecharse más de otra manera.
Aún peor es que muchos de los esfuerzos de mando y control se han tornado demasiado complejos para ser bien implementados. En Estados Unidos, la famosa «Regla de Volcker» de la Ley Dodd-Frank, para limitar las operaciones bursátiles por cuenta propia de los bancos, incluye cientos de páginas y su promulgación se ha demorado reiteradamente.
Hay una manera más sencilla para la regulación financiera, que no ha sido casi ensayada. En vez de confiar principalmente en reglas de mando y control, los reguladores deben centrarse en qué motiva a la organización en su conjunto y alinear esos incentivos con la seguridad financiera. Eso podría mejorar los bancos y aumentar la eficacia de la regulación de mando y control actual.
La reciente y gigantesca multa de $13 mil millones impuesta por el gobierno estadounidense a JPMorgan Chase corresponde a este modo de regulación financiera. Pero, como esas multas son erráticas y difíciles de predecir para los bancos y sus directivos, su impacto sobre los incentivos organizacionales de largo plazo no es claro.
La mejor oportunidad para alinear los incentivos generales de las organizaciones puede encontrarse en las reglas impositivas. Sin embargo, las reformas en esta área no sólo no se han probado, sino que ni siquiera se están discutiendo. Eso tiene que cambiar.
Como otras corporaciones, las instituciones financieras son gravadas según sus ingresos, de los que se deducen los gastos, incluidos los costos de financiamiento de la empresa, como los pagos de intereses a los acreedores. El interés sobre la deuda reduce la carga impositiva y aumenta los beneficios; los rendimientos sobre el capital accionario, no. En consecuencia, el capital social seguro resulta más caro que el financiamiento con deuda más riesgoso.
En la visión dominante de las finanzas, el nivel de endeudamiento de una empresa es principalmente una elección entre los beneficios de las deducciones impositivas por los intereses pagados y la mayor probabilidad de bancarrota o degradación operativa. Gravar la deuda de los bancos, en vez de su capital, alteraría de manera fundamental sus incentivos organizacionales.
Las opciones básicas disponibles son dos. La más directa es eliminar la deducibilidad de los intereses de los impuestos a los bancos. El banco, sus accionistas, directores y ejecutivos ya no tendrían motivos impositivos para preferir la deuda al capital accionario, porque se gravaría el ingreso total del banco antes de los gastos en intereses (a una tasa menor que la de los beneficios). Esto eliminaría los beneficios por deducciones de pagos de intereses.
Sin embargo, el impacto de esta estructura impositiva variaría a lo largo del tiempo junto con las fluctuaciones de las tasas de interés. Como actualmente las tasas de interés se encuentran en niveles mínimos históricos, el impacto de ajustar la deducción de los intereses sobre la deuda sería pequeño. Cuando las tasas de interés regresen a niveles más normales, el impacto será mayor.
Como alternativa, las autoridades podrían imponer un impuesto selectivo a la deuda bancaria, a cambio de revocar los impuestos sobre la renta de las sociedades. El impuesto debiera calibrarse para que los bancos paguen el mismo monto, en promedio, antes y después del cambio. La tasa impositiva sería baja. Un banco que financia el 8 % con capital accionario debiera ser indiferente entre pagar un impuesto específico del 0,5 % sobre su deuda o pagar los impuestos actuales sobre la renta de las sociedades.
Pero, si bien el impuesto total a pagar sería igual, los incentivos para que el banco, su directorio y sus ejecutivos mejoren la seguridad tanto del banco como del sistema financiero, se verían reforzados. El impuesto encarecería la deuda, porque sería gravada, mientras que el capital se abarataría, porque los beneficios no pagarían impuestos. Los bancos querrían usar más capital accionario seguro y menos deuda riesgosa.
La reforma impositiva no solucionaría todo lo necesario para garantizar la seguridad financiera sistémica. La deuda bancaria recibe otros subsidios, como la garantía implícita a las instituciones demasiado grandes para caer. Tampoco estaría vinculado el monto del impuesto con el daño que los grandes fracasos bancarios producen al resto de la economía. Y habría problemas de implementación y elusión, como ocurre con todos los impuestos. Sin embargo, el impuesto alinearía mejor los incentivos de las empresas financieras con la meta de minimizar el riesgo de crisis sistémicas. Además, como el cambio que generaría gravar la deuda en vez del capital reduciría el impuesto a las sociedades de las empresas financieras, los responsables de políticas podrían albergar esperanzas de que no generaría la misma resistencia que producen las reglas poscrisis de mando y control.
Los estilos regulatorios presentan rendimientos decrecientes. Un banco no solo puede verse destruido por una obstinada imprudencia sino también, y en gran medida, por los fracasos ordinarios cotidianos. La regulación de mando y control, que puede generar más oposición a medida que aumenta su dureza, está bien desarrollada a esta altura para los bancos y las finanzas. Ocuparse de los incentivos organizacionales de los bancos y las empresas financieras debiera tener un rol más prominente que el actual en el conjunto de políticas financieras.
Mark Roe, a professor at Harvard Law School, is an expert on securities law and financial markets. He is the author of numerous studies of the impact of politics on corporate organization and corporate governance around the world. Michael Tröge is a professor of finance at ESCP Europe, the Ecole Supérieure de Commerce de Paris. Traducción al español por Leopoldo Gurman.