Una fructífera tensión

Hace pocos días concluía la tramitación parlamentaria de la «autorización» que permitirá en breves fechas al Gobierno británico activar el Brexit. Como se recordará, fue la sentencia del Tribunal Supremo del pasado 24 de enero la que, en confirmación de una anterior decisión de la High Court londinense, determinó que, en tanto el denominado «trigger» tiene como consecuencia obligada el dejar sin efecto el Tratado de Adhesión de Reino Unido de 1972, articulado mediante Ley aprobada en Parlamento, y considerando, además, que, abiertas las negociaciones, el transcurso de dos años sin haberse alcanzado un acuerdo llevaría aparejado ex art. 50 del Tratado de la Unión Europea la no aplicación de los Tratados comunitarios en suelo británico, había de concluirse que la apertura del proceso exigía la intervención de Westminster, no siendo una competencia que el ejecutivo pudiera desempeñar en solitario. Se trata, pues, de un tema de derecho constitucional de primer orden, afectando de lleno a un principio capital del sistema británico como es el de soberanía parlamentaria, y sus implicaciones en cuanto al deslinde competencial respecto al Gobierno.

Es esta una cuestión que cada cierto tiempo se suscita en los sistemas políticos y que ha recobrado vigencia recientemente, cabiendo recordar controversias semejantes planteadas en Estados Unidos sobre las competencias presidenciales y las del legislativo en asuntos como las cuentas públicas, las nominaciones de determinados cargos o el llamado «poder de hacer la guerra». Igualmente, en nuestro país en los últimos meses han tenido lugar debates similares al hilo de las competencias del Parlamento y del ejecutivo en funciones o del alcance de la facultad de «veto» conferida al Gobierno por el art. 134.6 CE en relación con las proposiciones de ley con implicaciones presupuestarias.

La solución en los distintos supuestos dista de ser unívoca, pues dependerá del concreto ordenamiento constitucional de cada país, y, en particular, de la forma de gobierno acogida constitucionalmente. De acuerdo con la teoría clásica tres son las posibles formas de gobierno en los sistemas democráticos: parlamentaria, presidencial y de asamblea, existiendo variaciones en cada una de las mismas. No es este un tema baladí, sino que supone una opción política fundamental, decisión del poder constituyente, como es el principio que ha de regir las relaciones entre los diversos poderes. El corolario lógico de lo apuntado es que dicha dinámica no puede ser alterada sin una modificación constitucional, pues ningún poder constituido (ni siquiera el Parlamento) podría arrogarse facultades reservadas en exclusiva al poder constituyente.

En el caso de la forma de gobierno parlamentaria hay que distinguir entre su formulación tradicional británica, o gobierno de gabinete, y el denominado parlamentarismo reforzado o de canciller, llamado así por ser acogido primeramente en la Ley Fundamental de Bonn de 1949. En la forma de gabinete este último es una emanación del Parlamento, a quien se somete plenamente con la única excepción del denominado privilegio ejecutivo o prerrogativa regia, siempre y cuando no suponga el vaciamiento de una ley (problema planteado en el caso del Brexit), contando el gobierno como única «protección» con el instrumento de la disolución (y ello con muchos matices desde la aprobación en 2011 de la Fixed-term Parliaments Act). Frente a ello, en diversos países la forma clásica parlamentaria se introdujo con determinados correctivos para apuntalar la posición del Gobierno como reacción frente a un pasado de marcada inestabilidad política (régimen de Weimar en el caso alemán): así, si, al igual que en Gran Bretaña, el Parlamento es el eje del sistema, sin embargo se articula la moción de censura como constructiva (para evitar acciones concertadas desde el Parlamento puramente destructivas) y se reconoce en determinados ámbitos un margen competencial reservado en exclusiva al ejecutivo, en donde el Parlamento no puede entrar (diferencia esta capital respecto al modelo inglés en el que no existe una distinción propia entre poder constituyente y constituido, al carecer de Constitución escrita y partirse de la supremacía absoluta de Westminster). Las diferencias se explican principalmente, como indicara hace años Sartori, por los distintos sistemas de partidos existentes en las islas y el continente, ya que el bipartidismo tradicionalmente imperante en las primeras hace que el riesgo de bloqueo político sea bajo, frente a la atomización multipartidista presente en buena parte de los países del segundo.

El constituyente español acogió con plena consciencia el sistema alemán, de cara a garantizar una mínima estabilidad de los ejecutivos así como un margen de acción para los mismos. De este modo, si bien el Parlamento es el órgano central del entramado constitucional, conectado directamente con el titular de la soberanía, esto es, el pueblo, predicándose también la plena subordinación de los productos normativos del ejecutivo a las Leyes, el Gobierno dirige la política interior y exterior del Estado, contando para ello con una reserva competencial impenetrable por el Legislativo. Por ello, son de dudosa corrección jurídico-constitucional (otra cosa es desde el punto de vista político, pues se aceptó por todos los actores implicados) preceptos introducidos en los últimos años en algunas Leyes que han establecido la obligación del Gobierno de presentar en determinado plazo ante las Cortes un proyecto de ley, condicionamiento que únicamente cabría efectuar en «sede» constitucional. Por la misma razón tampoco sería admisible, a diferencia de lo que sucedería en el sistema británico, que el Parlamento pudiera convocar un referéndum o compeler jurídicamente al Gobierno a impulsarlo, en cuanto que el art. 92 de la Constitución reserva incondicionadamente al ejecutivo la potestad de iniciativa en esta materia (eso sí, siendo necesaria para la convocatoria la posterior autorización del Congreso de los Diputados). En contraste con lo anterior, hay que señalar que, si bien dentro del ámbito inicialmente reservado al Gobierno se encontraría el derecho de negociación de los Tratados Internacionales (no cabría que el Parlamento obligara a suscribir uno), no obstante, si se plantease en nuestro país un supuesto semejante al Brexit, por mor de los efectos jurídicos que produce la activación del art. 50 TUE, sería también ineludible con carácter previo a la misma la autorización de las Cortes.

En todo caso, reconocido un ámbito propio de competencias al Gobierno, la centralidad del Parlamento en los sistemas parlamentarios como el español hace que éste pueda (y deba) reforzar la intensidad de los controles sobre el Ejecutivo contando para ello con un amplio margen. Es aquí en donde se juega la verdadera partida y el propio futuro de los sistemas políticos actuales.

Alfonso Cuenca Miranda, letrado de las Cortes Generales.

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