Los Presupuestos para 2019 acaban de iniciar su tramitación parlamentaria con un final incierto, aunque la actual composición de fuerzas políticas es probable que conduzca a la superación de esa incertidumbre. Quienes apoyaron la moción de censura que dio origen a este Gobierno posiblemente repetirán ese apoyo para garantizar su continuidad, pues no encontrarán situación mejor que la actual. Lo que también parece probable es que ese apoyo se negocie durante un periodo relativamente largo, consecuencia de una lentitud buscada en los trámites presupuestarios para permitir holgadamente esa compleja negociación. Pero, incluso si finalmente los Presupuestos no se aprobasen por las Cortes Generales, la Constitución contempla la prórroga automática de los anteriores (art. 134.4) sin poner límites a prórrogas sucesivas. En consecuencia, las Cuentas de 2018, prorrogadas ya en estos momentos, podrían seguir vigentes sin más límite temporal que el derivado de la aprobación de otros nuevos. Los Presupuestos para 2019 no son, por tanto, constitucionalmente imprescindibles para la continuidad del Gobierno, y ese es el contexto en el que hay que entender y analizar su consistencia y la política fiscal que incorporan, porque quizá terminen siendo sólo una mera coartada para el Ejecutivo de Sánchez.
La situación económica en Europa y en el mundo se está degradando a ritmo acelerado en los últimos meses. En el caso de nuestro país, partiendo de un crecimiento real del PIB del 3,6% en 2015 y de un 3,2% en 2016, se ha pasado a otro de un 3,0% en 2017 y a una previsión del 2,6% en 2018. En cuanto a 2019, se estima oficialmente en estos momentos iniciales del año que se alcanzará sólo un 2,2% en el crecimiento de la producción. Sin embargo, cuando a mediados de enero se hace una previsión del 2,2% con expectativas cada vez peores, es razonable pensar que finalizaremos el año con tasas de crecimiento por debajo del 2%. La economía internacional y, especialmente, la europea, se encuentran afectadas por graves problemas tales como la confusa situación del Brexit, los desequilibrios de Italia, las tensiones en Alemania y los conflictos entre China y Estados Unidos, entre otros muchos que afectan al escenario en que la economía española tendrá que moverse. En nuestro caso concreto no puede olvidarse nuestra inestabilidad política y nuestro alto nivel de endeudamiento.
Los Presupuestos que ha presentado el Gobierno son claramente expansivos en cuanto a gastos públicos, con aumentos que no se veían desde hace años. El Ejecutivo está obligado, en todo caso, a mantener el límite aprobado por el Gobierno anterior del 1,3% del PIB para el déficit público al haber rechazado el Senado su propuesta de elevarlo al 1,8%. Pero la limitación de gastos que ese déficit supone puede sobrepasarse con facilidad aumentando las cifras previsibles de ingresos. Es conocido que los ingresos presupuestarios no reflejan más que una mera previsión y no un compromiso gubernamental de alcanzarlos. En consecuencia, el Gobierno puede aumentar los gastos del Presupuesto si estima simultáneamente unos elevados ingresos que permitan mantener el 1,3% de déficit autorizado. Y eso es lo que se ha hecho en estos Presupuestos al estimarse unos ingresos que, al aumentar un 9,5% los del año anterior, permiten proyectar un déficit conforme al límite autorizado (1,3% del PIB) frente al déficit previsto en 2018, que quizá se sitúe en el 2,2% del PIB.
Dos preguntas inevitables han de formularse. La primera, qué es lo que se pretende con ese importante crecimiento del gasto público. La segunda, si resultará posible alcanzar los ingresos que se proyectan para cuadrar gastos y déficit. Respecto a la primera caben dos tipos de respuestas. Una, que lo se pretende con ese fuerte crecimiento del gasto es dar un impulso keynesiano a la demanda global que garantice el crecimiento del PIB en el entorno del 2,2%; es decir, que se pretende hacer algo parecido a lo que intentó Zapatero con su Plan E. Pero el fracaso de una política de ese estilo es bastante probable, porque el aumento del gasto no parece suficiente para esa tarea y, además, porque la financiación del exceso de gastos se plantea mediante un aumento de los impuestos, lo que simultáneamente reduce la demanda global al disminuir los mayores impuestos la renta disponible de familias y empresas. El aumento proyectado de los impuestos ha de ser elevado porque no sólo tiene que cubrir un importante aumento del gasto sino financiar también la reducción del déficit público desde el 2,2% del PIB con el que quizá e cierre 2018 hasta el 1,3%, que es el límite autorizado para este ejercicio. Bajo tales premisas de financiación, poco podrá hacer el aumento de gasto para sostener la demanda global.
Otra respuesta que puede esperarse -y es a la que ha recurrido el Gobierno frecuentemente- mantiene que el aumento de gastos responde a una idea de justicia social porque se destinará a revertir los recortes experimentados por los gastos de bienestar social durante los Gobiernos anteriores, recortes que, según este planteamiento, han dejado sin protección a los más desfavorecidos de la sociedad española. Sin embargo, los datos disponibles en términos de Contabilidad Nacional en cuanto a gastos por funciones (COFOG) señalan que, tanto en términos de precios corrientes como en términos de precios constantes, el valor del gasto público por habitante ha aumentado visiblemente entre 2006 -último año antes de la crisis- y 2017, que es el último para el que por ahora se dispone de esos datos. Ese aumento del gasto total por habitante ha sido en tal periodo de un 15,7% en términos nominales y de un 8,4% en términos reales. No parece, por tanto, que haya habido recortes en el volumen total de gasto público por habitante en el periodo considerado. En cuanto al gasto de bienestar social por funciones y por habitante resulta que, en términos reales -es decir, en valor monetario constante-, los de protección social (enfermedad, incapacidad, vejez-pensiones, desempleo y otros similares) han aumentado nada menos que en un 33,8% frente a su cifra en 2006; los de salud en un 8,7% y los de educación en un 3,6%. Valores parecidos se obtienen en el caso de gasto nominal por habitante. No ha habido, pues, recortes en las funciones básicas del gasto en bienestar social y sólo los de vivienda, ocio, cultura y religión han disminuido en ese periodo. Hay que añadir que la disminución del gasto en vivienda está más que justificada por el exceso de oferta y la caída de precios de esos bienes durante los años de crisis. No parece, por tanto, que hayan existido recortes que obliguen a restituir a su nivel inicial las partidas de gasto social, pese a la dureza de la crisis.
En cuanto a los ingresos, la respuesta es que, desde que se dispone de las Cuentas de las Administraciones Públicas con la metodología actual (1995), sólo en los años 2004 a 2008, en pleno boom de la construcción y de crecimientos nominales del PIB por encima del 7%, los aumentos de los ingresos por impuestos superaron las tasas de crecimiento que hoy se proyectan. Ante una desaceleración evidente de la coyuntura económica como la actual, y sin el apoyo que en esos años la construcción ofreció a la recaudación tributaria, pocas ilusiones pueden hacerse respecto al importante aumento estimado para los ingresos, pese a las reformas en los impuestos que pretenden introducirse. En conclusión, los aumentos proyectados de gasto carecen de una justificación racional suficiente y las previsiones sobre ingresos se parecen mucho a las ilusiones del conocido cuento de la lechera.
No son tiempos para lanzar las campanas al vuelo en el gasto público ni para aumentar fuertemente la recaudación tributaria mediante reformas dudosas que pueden causar graves daños a nuestras ya débiles expectativas. Más bien son tiempos para moderar las cifras de gastos e ingresos y reducir nuestro elevado endeudamiento, pues así podremos enfrentarnos con éxito a lo que probablemente se nos venga encima en futuros ejercicios. Por eso estamos ante el proyecto de una mala política fiscal.
Manuel Lagares es catedrático de Hacienda Pública y miembro del Consejo Editorial de EL MUNDO.