La cuestión de los sistemas electorales vuelve a estar en la agenda. Desde 2010 un tema que era principalmente del interés de académicos y una minoría muy interesada en la política ha pasado a ser de dominio público. De hecho tanto líderes políticos como de opinión han visto en el sistema electoral poco menos que una piedra filosofal para resolver las problemáticas más diversas. La ciencia política, en gran parte, ha ofrecido argumentos que sirven como base para estas esperanzas. Muchos estudios relacionan los sistemas electorales con potenciales efectos en la participación política, la corrupción, la selección de élites o la desafección ciudadana. Pero todos estos argumentos parten de un mismo tronco, el sueño institucionalista: la esperanza de que mediante un cambio en las reglas es posible modificar los incentivos de los actores políticos, cambiando así su comportamiento.
No obstante, un tema distinto es que después se cumplan las grandes expectativas que se depositan en ellas. La evidencia disponible señala que esto no suele ser así y que los resultados suelen ser decepcionantes. Es posible que la interpretación que se hace del trabajo sobre la materia, en la que se basan los defensores de las reformas, tenga algo que ver. Pese a que sabemos qué tipo de sistemas electorales se asocian con diferentes componentes políticos sigue siendo ambigua la posibilidad de usar este conocimiento con éxito para reformar el sistema electoral en el sentido deseado. No es fácil prever en qué medida partidos y ciudadanos se adaptarán tanto como se espera o si los efectos serán inmediatos o se darán más en el largo plazo.
Un ejemplo puede ser el tradicional recurso a las listas abiertas como mecanismo para acabar con la corrupción política. Se ha argumentado insistentemente en que la capacidad del votante para discriminar a los candidatos mejores y más honestos podría poner fin a este mal endémico. Hay que empezar señalando que la evidencia no está clara, pero incluso aunque no fuera así el grueso de la corrupción política en España ha venido ligada con el desarrollo de redes clientelares e intereses público-privados a raíz de la burbuja inmobiliaria. ¿Por qué esperar que los votantes fueran a castigar en las urnas una corrupción que, pese a ser un vicio público, se traducía en beneficios privados que incentivaban la connivencia de segmentos importantes de la población? ¿Hay razones para pensar que alcaldes corruptos no hubieran sido reelegidos con listas abiertas? De entrada parece improbable.
Sin embargo, al margen de las prevenciones con las que haya que tomarse la evidencia, los debates sobre la reforma electoral se sitúan esencialmente en un plano normativo. No en vano se hace referencia a la palabra reforma electoral y no cambio; se habla de la necesidad de modificar algo para mejorarlo o enmendar sus defectos. Cuando se habla de igualdad en el valor del voto, de correspondencia entre votos y escaños o de gobernabilidad se hace referencia a valores o resultados deseables para un sistema institucional. Unos principios a veces contradictorios entre sí pero que arrastran a una hiperinflación de los efectos que genera las reformas. Sus defensores siempre tienden a exagerar sus efectos beneficiosos mientras que los partidarios del statu quo suelen subrayar la inestabilidad que generarían o el sesgo partidista de quien lo propone. Mientras que la reforma es para unos la redención de la política para otros es poco menos que el caos absoluto.
Que el debate adopte este carácter estridente no es tan extraño cuando miramos fuera de nuestras fronteras. Aunque las leyes electorales tienden a ser bastante estables, casi un cuarto de los países del mundo han discutido algún cambio –ya sea vía petición popular o partidos– solo durante las últimas dos décadas. Hay que pensar que el cambio en los sistemas electorales no solo se justifica para llevarlos a un plano de mejor funcionamiento, una suerte de eficiencia objetivable, sino que también tiene unos efectos redistributivos: beneficia a unos partidos y perjudica a otros. Lógico, por lo tanto, que ningún partido salga a pedir la reforma diciendo burdamente que se trata del sistema que más le interesa a él, sino que lo encadena a principios de un orden superior. Lo mismo ocurre con la justificación del presente statu quo. Y pese a todo, las leyes electorales siguen cambiándose. ¿Hay escenarios que lo hacen más factible? Creo que pueden remarcarse tres principales.
Un primer caso es cuando los sesgos del sistema generan un resultado electoral percibido como injusto, como cuando no hay una correspondencia entre ser la primera fuerza en votos y en escaños. Así pasó en Nueva Zelanda en 1978 y 1981 cuando el Partido Nacional llegó a tener mayorías absolutas pese a haber recibido menos votos que los laboristas. Sobre la base de esas críticas Nueva Zelanda reformó su sistema electoral en los años 90 para incrementar su proporcionalidad. Más cerca de casa esto mismo fue lo que ocurrió en Cataluña en 1999 y 2003 cuando el PSC sacó más votos que CiU pero menos escaños, o en Asturias en 2011 cuando el PSOE adelantó en votos a Foro pero obtuvo un escaño menos. No en vano, en ambas comunidades hay comisiones parlamentarias en marcha para estudiar la reforma, en el caso catalán creando una ley no-nata.
Un segundo elemento que favorece la reforma es la incertidumbre sobre el comportamiento de los votantes. Por ejemplo, esto fue lo que ocurrió cuando se extendió el sufragio a las clases obreras entre finales del XIX y principios del XX. Ante la duda de cómo habrían de comportarse estos nuevos votantes y el riesgo de que los partidos socialistas obtuvieran mayorías absolutas se introdujeron sistemas proporcionales para minimizar su poder relativo. El contexto presente quizá no es comparable pero también parece que la volatilidad y la incertidumbre electoral van en aumento en los países de la periferia europea. Esto abre la puerta a modificaciones en el sistema electoral ya que los actores tienen más dificultades para anticipar sus resultados, incluso al nivel sub-estatal. Por ejemplo, cuando se suprime la mitad de los escaños de la asamblea de Castilla- La Mancha, generando efectos mayoritarios indudables, se tiene esta idea en mente.
Un último elemento es la medida en la que partidos perjudicados por el sistema electoral sean claves para sostener gobiernos en escenarios más fragmentados políticamente. Por poner un ejemplo, así ocurrió en el Reino Unido cuando los liberales forzaron un referéndum para el cambio del sistema electoral, que perdieron. Por lo tanto, es posible que nos encontremos en la fase previa a una cascada de reformas electorales a nivel autonómico (más improbable al nivel de las elecciones generales), las cuales ya se están estudiando en algunas regiones y que podrían acelerarse en 2015. Además, la alta insatisfacción de los ciudadanos con el sistema político y la importante corrupción existente se convierten en argumentos adicionales que dan sostén legitimador a estas reformas, tal como ocurrió en Japón o Italia la última década del siglo XX.
El debate que estamos viviendo sobre los sistemas electorales tiende y tenderá a la grandilocuencia pero es conveniente no exagerar los efectos que pueden producir dichas reformas. Al fin y al cabo algunos elementos que se quieren modificar, como el desbloqueo de las listas, irían en línea con la tendencia a la personalización del voto que se da en toda Europa. Unos cambios que, por otra parte, ni han causado un terremoto institucional (para los pesimistas) ni un incremento reseñable en la virtuosidad de sus representantes (para los optimistas). Lo que sí será importante es que no se pierdan de vista que elementos fundamentales como la alternancia o la rendición de cuentas deben quedar garantizados por el sistema electoral que se decida configurar. Al fin y al cabo lo que necesitamos es generar con urgencia gobiernos reformistas.
Pablo Simón es profesor de Ciencias Políticas en la Universidad Pompeu Fabra.