Tema
Una serie de medidas adoptadas por la UE en el ámbito de la política de desarrollo y las controversias que las acompañan parecen indicar una progresiva orientación de la ayuda europea hacia objetivos de seguridad. Sin embargo, aplicando un análisis de discurso a los principales textos de la UE en materia de desarrollo se concluye que, en realidad, las cosas quizá no han cambiado tanto: la seguridad siempre estuvo ahí.
Resumen
El Reglamento del Instrumento para contribuir a la Estabilidad y la Paz (IcSP), que forma parte del sistema de ayuda de la UE desde 2014, ha sido enmendado recientemente para ampliar su ámbito de acción al terreno militar. La política europea de vecindad fue revisada en 2015 para integrar la promoción del desarrollo, la seguridad y la democracia. Ese mismo año se desgajó del gran Fondo Europeo de Desarrollo un Fondo fiduciario para África centrado en la estabilidad y el control de las migraciones irregulares.
Todas estas medidas buscan explícitamente facilitar la orientación de la ayuda europea hacia objetivos de paz y estabilidad. Ello es coherente con la Estrategia Global de la UE, pero para algunos actores de la sociedad civil es parte de una reacción insolidaria de la UE ante los problemas del Mediterráneo y de África y, por tanto, contraria a los principios que deberían guiar la AOD.
El debate acerca de la securitización de la ayuda ha llegado también al ámbito académico. Algunos autores, a partir del concepto del nexo seguridad-desarrollo, deducen que la respuesta política natural sería la de vincular la política de seguridad y la de cooperación, así como sus respectivas herramientas. Otros afirman que la seguridad está cambiando el discurso, la asignación de fondos y las estructuras de gestión de la ayuda, de forma que se desplazan a otros objetivos como, por ejemplo, la igualdad de género.
Está literatura académica, basada en resúmenes e interpretación de los autores, siempre aporta evidencias sobre episodios de securitización pero deja dudas pendientes y preguntas abiertas. Por ello, para comprobar este cambio de discurso, se ha hecho un análisis de contenidos con técnicas estandarizadas.
Más concretamente, se ha medido la presencia de tres paradigmas distintos del desarrollo en las versiones 2005 y 2017 del Consenso Europeo de Desarrollo: el paradigma del desarrollo social, el paradigma del desarrollo sostenible y el paradigma del nexo seguridad-desarrollo. La conclusión es que los tres paradigmas conviven en el discurso de ambas épocas y que la seguridad no ha ganado un peso significativo en el mismo.
Análisis1
Cambios en la ayuda europea
En los últimos años, la UE ha introducido una serie de elementos en su sistema de ayuda exterior orientados a objetivos de seguridad. En 2014, por ejemplo, se lanzó el Instrumento para contribuir a la Seguridad y la Paz (IcSP) dentro del marco financiero plurianual vigente hasta 2020 (UE, 2014). Este instrumento se dedica a temas como la gestión de crisis, la consolidación de la paz, la ciberseguridad o la lucha contra el terrorismo y los tráficos ilícitos y es el fondo temático más importante de los gestionados por la Comisión Europea.2
Otro de los fondos de AOD europea con carácter transversal es el Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos. Ambos temas, la seguridad y la democracia, han guiado una revisión de la Política Europea de Vecindad en 2015 con consecuencias presupuestarias. La reforma del sector de seguridad pasa a estar entre las prioridades del Instrumento Europeo para la Vecindad y el reparto geográfico de este fondo se vincula al progreso de los países receptores en su democratización, objetivo que la UE ha vinculado también al desarrollo y la paz en la región (EU, 2015b).
En ese mismo año, el FED y otras partidas presupuestarias de la UE se utilizaron para constituir el Fondo fiduciario de emergencia para la estabilidad y atención a las causas fundamentales de la migración irregular y las personas desplazadas en África, al cual se sumarían contribuciones bilaterales de los Estados miembros. Según su normativa (EU, 2015a), esta financiación se está empleando en la región del Sahel y el Lago Chad, el Cuerno de África y África del Norte en proyectos de seguridad y gestión migratoria, así como intervenciones frente a problemas económicos y sociales que se relacionan con el desplazamiento forzoso y la migración irregular.
Las ayudas de la UE bajo este enfoque de seguridad y desarrollo se materializan en intervenciones en el sector de la seguridad (por ejemplo, formación policial o equipamiento para el control de fronteras) e intervenciones en otros sectores con un planteamiento de seguridad (por ejemplo, políticas de juventud en contextos de radicalización violenta). Según fuentes de la Comisión Europa, estas ayudas computan como AOD en la mayoría de los casos, pero gracias al IcSP, la ayuda exterior europea puede también financiar intervenciones fuera de los límites de la normativa del CAD.3
No obstante, debido a su propia legislación y no a los estándares de la OCDE, la UE no ha entrado hasta ahora en el ámbito militar lo cual, según el Servicio Europeo de Acción Exterior y la Comisión, le ha restado capacidad para contribuir a la seguridad (UE, 2016a). Esta limitación habría sido subsanada con una reciente enmienda al IcSP (UE, 2017b) que permitiría financiar la formación y equipamiento de fuerzas armadas.
Todas estas modificaciones del marco normativo de la ayuda se han hecho invocando el principio de coherencia de la acción exterior. En efecto, la Estrategia Global sobre Política Exterior y de Seguridad de la UE (2016b) propone buscar por medio del desarrollo, la diplomacia y la política común de seguridad y defensa (PCSD) el refuerzo de las capacidades de los países socios para crear seguridad en el marco del Estado de Derecho y la resiliencia de las sociedades y los estados de la vecindad europea es una de sus prioridades.
Controversias sobre el nexo seguridad-desarrollo
Las medidas anteriormente descritas no han estado exentas de polémica. Como se puso de manifiesto en un seminario organizado recientemente por el Real Instituto Elcano, hay ONG de desarrollo y analistas de la política de cooperación que consideran que vincular la ayuda a la seguridad supone desviarla de su objetivo de reducción de la pobreza (Lledó, Muñoz y Pérez, 2017). En su lugar, proponen redoblar los esfuerzos de la cooperación en el otro extremo del nexo seguridad-desarrollo argumentando que la reducción de la pobreza es un factor de paz y estabilidad a largo plazo.
Los críticos además relacionan esta evolución de la ayuda de la UE con su controvertida reacción a la llegada de refugiados: externalización de centros de internamiento, incumplimiento de tratados internacionales y acuerdos sobre cuotas de acogida e incluso algunos gestos y discursos xenófobos. De esta forma, el apoyo europeo al nexo seguridad-desarrollo ha sido presentado como una reacción insolidaria y, por tanto, contraria a los principios que deberían guiar la ayuda al desarrollo.
¿Qué nos dice la literatura académica sobre la securitización de la ayuda?
El debate acerca de la securitización de la ayuda ha trascendido el debate público y político para ser tratado también en el ámbito académico. La base conceptual de la securitización se encuentra en lo que se ha denominado el nexo seguridad-desarrollo (véanse, por ejemplo, Faust y Messner, 2004, y Keukeleire y Raube, 2013). Si se acepta la asunción de la que seguridad es una precondición para el desarrollo y que el desarrollo lleva a mayores niveles de seguridad, la respuesta política natural sería la de vincular la política de seguridad externa y la de cooperación internacional para el desarrollo, así como sus respectivas herramientas. Es precisamente este vínculo político el que abre la puerta a la securitización de la ayuda: hay un riesgo de que los objetivos de desarrollo se vean desplazados por los de seguridad en esta visión holística de la acción internacional (Faust y Messner, 2004).4
La securitización de la ayuda se convirtió en una cuestión de gran relevancia en el debate político tras los ataques terroristas del 9 de septiembre de 2001 (Miles, 2013; Brown et al., 2016). Por este motivo, encontramos un número creciente de publicaciones académicas sobre la cuestión durante los años 2000 y 2010. Varias de ellas se centran en la UE como actor político global. Es el caso, por ejemplo, de Furness y Ganzle (2016) quienes exploran la securitización de la acción exterior de la UE en tres niveles diferenciados: (1) el discurso de la ayuda; (2) sus mimbres institucionales; y (3) el patrón de distribución de la ayuda europea. A nivel discursivo, sintetizan los contenidos de una serie de documentos institucionales y declaraciones políticas, llegando a la conclusión de que el nexo seguridad-desarrollo está crecientemente presente en la narrativa de la UE (aunque esto no tenga por qué implicar, necesariamente, una securitización de facto de la ayuda desembolsada). En la misma línea y refiriéndose particularmente a la UE, Keukeleire y Raube (2013) observan la securitización de la política de desarrollo de la Unión a través de cuatro ópticas: (1) el discurso; (2) los instrumentos políticos; (3) la acción política; y (4) el marco institucional. En lo que se refiere al discurso, y en la misma línea que Furness y Ganzle (2016), los autores resumen los contenidos de textos institucionales clave de la UE, para llegar a conclusiones similares. Orbie y Del Biondo (2015) exploran si la ayuda europea al Chad ha sido securitizada, para concluir que no lo ha sido y que, aunque los instrumentos de gobernanza democrática de la UE se habrían visto “contaminados” por aspectos securitarios, ni la cooperación internacional para el desarrollo y ni la ayuda humanitaria lo han estado.
Brown et al. (2016) recogen las conclusiones de un libro colectivo sobre securitización de la ayuda que recorre los principales donantes (EEUU, el Reino Unido, Japón, Francia y Canadá), incluyendo la UE. Con un método similar al de los estudios citados previamente, observan una tendencia hacia la securitización de la ayuda que se manifiesta en un patrón cambiante de: (1) el discurso de la ayuda; (2) la asignación de la ayuda; y (3) el entramado institucional. La securitización de la ayuda también sería palpable en el desplazamiento de otras agendas de desarrollo, como la de género.
En todos estos casos, las técnicas de investigación utilizadas son los resúmenes e interpretaciones que hacen los mismos autores de los textos oficiales acompañados, eventualmente, de entrevistas semi-estructuradas. Un estudio realizado por Petrikova y Lazell (2017) lleva a cabo un análisis cualitativo del discurso de varios documentos oficiales con un método algo diferente. Estudian el comportamiento de agentes multilaterales (concretamente, el PNUD, la Comisión Europea y el Banco Mundial) codificando textos oficiales como los Informes de Desarrollo Mundial del Banco Mundial. Concluyen que, en el discurso de la política de desarrollo, la aproximación a los países afectados por el conflicto se sustenta en dos asunciones relacionadas entre sí. La primera es que el subdesarrollo y el conflicto se refuerzan mutuamente en el Sur global. No puede haber seguridad sin desarrollo ni desarrollo sin seguridad. La segunda asunción que guía el relato de las tres instituciones es que la ayuda al desarrollo puede ser una herramienta para mejorar la seguridad y prevenir los conflictos en el Sur global.
En definitiva, la literatura académica sobre la materia halla, por lo general, evidencias de episodios de securitización que dejan, sin embargo, dudas pendientes y preguntas abiertas. En primer lugar, a pesar de que la UE en su conjunto (o la Comisión Europea específicamente) haya sido analizada como donante desde este ángulo de la securitización, los métodos empleados (el resumen e interpretación propia de los autores) dejan un amplio margen al criterio del autor. Sería quizá interesante emplear alguna técnica estandarizada de análisis de contenidos para el seguimiento del discurso de securitización. En segundo lugar, la mayor parte de los trabajos publicados toman instantáneas de dicha securitización y no tanto películas que nos permitan calibrar la evolución del discurso hacia una mayor (o menor) securitización. En tercer lugar, a pesar del énfasis en que la securitización se ha relacionado con los atentados del 11 de septiembre de 2001, quizá el punto de inflexión para la UE no esté tanto en 2001 como algo más tarde. Existe una percepción generalizada de que ha sido la Gran Recesión de 2009 y años sucesivos (con su larga estela de aumento de las desigualdades, desafección de las sociedades respecto de las instituciones públicas y sus representantes políticos, bajada de perfil de la agenda internacional respecto de las nacionales y un largo etcétera), así como los conflictos y riesgos en la vecindad Sur posteriores a las primaveras árabes y su impacto en los movimientos de migrantes y refugiados, los que pueden haber tenido un mayor efecto en el relato europeo de la ayuda.
¿Se ha securitizado la narrativa europea de la ayuda?
Una forma de responder a estas preguntas es, al igual que han hecho otros autores, analizando el contenido de textos clave de la UE en materia de cooperación al desarrollo. El primer paso consistiría, pues, en identificar dichos textos. Podría decirse que el texto estratégico e ideológico que mejor define la visión europea de la ayuda al desarrollo es el Consenso Europeo de Desarrollo. Negociado entre las instituciones europeas y los Estados miembros, es posiblemente el que mejor refleja el sentir de la UE como grupo, asumiendo las importantes diferencias ideológicas (acerca de la ayuda, y también en general) que puedan prevalecer en el seno de la Unión. Además, existen dos únicos textos de esta naturaleza, uno publicado en 2005 (Comisión Europea, 2006) y, por lo tanto, con anterioridad al estallido de la crisis financiera de 2008, y en 2017 (UE, 2017), con posterioridad a la Gran Recesión, el recrudecimiento del conflicto en Oriente medio y el aumento de movimientos migratorios. El análisis comparado permitiría, pues, observar la evolución del discurso securitario y a la luz de estos acontecimientos económicos, políticos y sociales.
Para evitar que el grueso de la interpretación de los textos recaiga enteramente en nuestra propia lectura, de forma similar a Petrikova y Lazell (2017) hemos codificado ambos textos. Nuestra aproximación es algo diferente: no tratamos de buscar una vinculación entre conceptos (por ejemplo, seguridad y desarrollo) sino la prevalencia de unas ideas acerca de la cooperación frente a otras. Concretamente, preguntamos a estos dos textos en qué medida el paradigma del desarrollo social, sintetizado en la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), vigente durante los años 2000 y hasta mediados de esta década, ha dado paso a su heredera natural, la agenda de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), aprobados en septiembre de 2015 o, más bien, a una agenda de seguridad que permea la cooperación al desarrollo de la Unión. Para ello, es necesario establecer una serie de códigos, correspondientes a cada uno de los tres paradigmas (Figura 1).
Podría argumentarse que existen objetivos o metas que pertenecen a más de una agenda. Por ejemplo, la lucha contra el hambre es parte integrante de los ODM (paradigma 1) pero también de los ODS (sintetizados en el paradigma 2). Asimismo, la paz puede formar parte del paradigma de la seguridad (3) pero es también el ODS 16 (paradigma 2). Lo que estamos tratando de capturar con esta familia de códigos no es tanto el contenido de las agendas políticas como las principales ideas que las definen. Así, los ODM fueron sobre todo una agenda de desarrollo social (1), en la que los donantes estaban llamados a centrarse en cuestiones de pobreza (1.1), hambre (1.2), género (1.3), educación (1.4) y salud (1.5). Si bien dichos ODM también integraban un objetivo en materia medioambiental, no es hasta la aprobación de los ODS que la agenda medioambiental y de cambio climático (código 2.3) pasa a ser una parte nuclear (quizá la más importante) de la agenda de desarrollo global. Este paradigma de desarrollo sostenible (2) se define, además, y a diferencia del de los Objetivos del Milenio, en que asume la naturaleza compleja de los procesos de desarrollo, que no se limitan a su vertiente social. Dicho ámbito social del desarrollo va de la mano, necesariamente, del desarrollo económico –interpretado en este paradigma como un crecimiento sostenido, sostenible y generador de empleo decente (2.1)– y del político (2.2). Se caracteriza también por su énfasis en la desigualdad (2.4). Por último, el paradigma securitario (3) recoge los conceptos clave previamente definidos por la literatura académica, que serían los del terrorismo y la radicalización (3.1), las migraciones y los refugiados (3.2), los Estados fallidos o frágiles (3.3), los conflictos y su prevención (3.4), y la estabilidad (3.5).
El paradigma del desarrollo social responde, de forma general, a una lógica Norte-Sur en la que los donantes (por lo general el Norte global) tienen una responsabilidad moral, una obligación legal y/o un sentimiento de solidaridad para con el Sur global (1.6). Esta lógica Norte-Sur viene a romperse (o al menos matizarse) con el paradigma del desarrollo sostenible, que hace un mayor énfasis en los bienes públicos globales (como el clima) y por lo tanto en la necesidad de que el esfuerzo sea colectivo, puesto que también lo son los intereses (2.5). Sin embargo, el paradigma de la seguridad sí vendría a hacer una distinción Norte-Sur (al igual que el paradigma del desarrollo social) en la que, en este caso, se establece una relación internacional que llama a la protección de los intereses propios (3.6).
Los resultados coinciden con estudios previos sobre la presencia del discurso securitario en la narrativa de la ayuda europea. Este paradigma está presente tanto en el Consenso Europeo de Desarrollo de 2005 como en el de 2017. Si bien se produce un ligero aumento de su peso (de 15,1% en 2005 a 15,5% en 2017), éste no es el mayor cambio discursivo que se produce entre los dos documentos (Figura 2). Dicho cambio sería la transición del paradigma del desarrollo social al desarrollo sostenible. Si el primero explica el 47,6% del texto codificado en 2005, su peso baja al 29,3% en 2017. El paradigma del desarrollo sostenible sigue la evolución contraria, subiendo del 37,3% en 2005 al 55,2% en 2017. Esto último estaría en coherencia con la transición de la agenda global de desarrollo, de los ODM para el período 2000-2015, a los ODS para los siguientes tres lustros.
Por consiguiente, según este análisis, los recientes cambios en la ayuda europea vinculados a la seguridad no se pueden interpretar como un cambio de paradigma. De hecho, en el año del primer consenso europeo de desarrollo, la Comisión Europea participaba en la construcción de otro consenso más amplio: el de la Red sobre Conflictos, Paz y Cooperación para el Desarrollo del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE que precisamente versaba sobre la pertinencia de apoyar en los países receptores de ayuda sistemas de seguridad eficientes y sujetos al control democrático, como condición necesaria para un ambiente favorable al desarrollo OCDE (2005). Además, es fácil encontrar antecedentes de las medidas descritas al inicio de este documento en otras medidas de épocas anteriores (por ejemplo, el IcSP es una evolución del Instrumento para la Estabilidad, vigente en el período 2008-2013) por lo que podríamos estar ante un cambio gradual que afecta a las herramientas y las capacidades de la ayuda al desarrollo más que a su marco teórico-normativo.
Conclusiones
Según nuestro análisis, el discurso europeo sobre la ayuda no se ha securitizado en años recientes. Más concretamente, el paradigma del nexo seguridad-desarrollo tiene un peso en el consenso europeo de desarrollo adoptado en 2017 similar al que tenía en 2005.
Esto no quiere decir que la AOD de la UE no se haya securitizado efectivamente, para lo cual habría que analizar el gasto de esta política en lugar de sus bases conceptuales, sino que este cambio no podría atribuirse a un cambio de paradigma. Sus causas habría que buscarlas tal vez en cambios en las necesidades de los destinatarios de esta política o en la revisión y mejora gradual de sus instrumentos.
Por otro lado, nuestro análisis revela también que otros paradigmas del desarrollo sí han sufrido cambios dentro del Consenso de la UE. El paradigma del desarrollo social, vinculado a la agenda de desarrollo del milenio, ha perdido peso en beneficio del desarrollo sostenible, vinculado a la Agenda 2030. En todo caso, los tres paradigmas conviven y han convivido en la política de desarrollo europea en el cambio del milenio y en la actualidad.
Iliana Olivié, Investigadora principal, Real Instituto Elcano | @iolivie
Aitor Pérez, Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano | @aitor_ecoper
Referencias bibliográficas
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Furness, Mark, y Stefan Gänzle (2016), “The European Union’s development policy: a balancing act between ‘a more comprehensive approach’ and creeping securitisation”, en Stephen Brown y Jörn Grävingholt, The Securitization of Foreign Aid, Palgrave Macmillan, cap. 7, pp. 138-162.
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1 Agradecemos muy sinceramente a nuestros colegas Félix Arteaga y Carola García-Calvo sus valiosos comentarios a este texto.
2 La mayor parte de la ayuda europea la componen fondos con orientación geográfica Estos fondos son el Fondo Europeo de Desarrollo (FED), el Instrumento Europeo para la Vecindad (IEV), el Instrumento de Cooperación para el Desarrollo (ICD) y el Instrumento Pre-Adhesión (IPA).
3 El IcSP es uno de los denominados Instrumentos de Política Exterior y en su gestión participan tanto el Servicio Europeo de Acción Exterior como la Dirección General de Desarrollo.
4 A menudo, la definición de securitización de la ayuda lleva implícita una valoración negativa, pero el concepto del nexo seguridad-desarrollo justifica la posibilidad de orientar la ayuda simultáneamente a objetivos de seguridad y desarrollo. En este artículo se emplea el término securitización de la ayuda para designar a la introducción de objetivos de seguridad en las estrategias de ayuda al desarrollo sin intención normativa alguna.