Tema
La cooperación española al desarrollo sigue sin ser, aún hoy, una política de Estado. Para que lo sea, además de las reformas que mejoren su eficacia, debe construirse una narrativa que integre las muy distintas perspectivas políticas e ideológicas desde las que se puede abordar la ayuda.
Resumen
Este ARI resume algunos de los principales resultados de la línea de análisis del Real Instituto Elcano sobre narrativas de la ayuda.
España se percibe con frecuencia como un donante outlier: tras un recorte de la ayuda al desarrollo muy superior al de la media de la UE o de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) tras la Gran Recesión, que sigue sin revertirse.
Sin embargo, el análisis de su discurso desde inicios de los 2000 muestra que ha abrazado, sin reparos, el consenso internacional de la ayuda (tanto en sus motivaciones como en sus objetivos de desarrollo), incluso en mayor medida que otros donantes de mayor peso (financiero y/o político) como el Reino Unido y Suecia.
Lejos de indicar una alta prioridad de la ayuda en las políticas públicas y la acción exterior, esto podría ser señal de precisamente lo contrario, y resultado, a su vez, de la falta de apropiación política de la ayuda por parte de buena parte de los grupos políticos y de la Administración.
Análisis
Introducción
Coincidiendo con la Gran Recesión, la ayuda española al desarrollo descendió abruptamente de, 0,46% de la renta nacional bruta (RNB) en 2009 (5.780 millones de dólares) a 0,12% en 2015 (o 1.530 millones). Esto es, una caída de más del 73% en dólares constantes. No solamente la ayuda total de los denominados donantes tradicionales (los países miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo –CAD– de la OCDE) aumentó en ese período de tiempo, en un 14%. Además, países tan golpeados o más por la crisis que España redujeron su ayuda en menor proporción. Dichas caídas fueron del 48% en Grecia, del 43% en Italia y del 29% en Portugal.
Como consecuencia de lo anterior, surgieron o se renovaron dos nuevos debates acerca de la ayuda española. Por una parte, se afianzó la idea de que el comportamiento de España era excepcional, el de un donante extravagante en la comunidad internacional, particularmente tratándose de un miembro de la UE y del CAD. Por otra parte, resurgió el viejo debate académico acerca de la pertinencia misma de la ayuda internacional y de las políticas de cooperación al desarrollo en las que se sustenta.
Respecto de esto último, esta drástica reducción de la ayuda española generó una reacción tímida por parte de la opinión pública (preocupada, en aquellos momentos, por los recortes del gasto público en sanidad y educación) y aún más tibia por parte de las fuerzas políticas, lo que vino a demostrar el muy frágil anclaje político de la ayuda española.
Y esto, a pesar de que, como apuntábamos en aquellos años del recorte, los motivos para la ayuda, en el marco de las relaciones internacionales, son muchos, variados y para todos los gustos ideológicos (Olivié, 2013). Desde una perspectiva “realista” de las relaciones internacionales, y más bien tacticista, la ayuda puede reportar beneficios empresariales mediante el canal de la ayuda ligada, que la condiciona a la compra de bienes o servicios, provistos por compañías del país donante, por parte del receptor de ayuda. No obstante, y teniendo en cuenta la limitación de esta práctica por parte de la UE y de la OCDE, se pueden señalar otros réditos de la ayuda. Tratándose de una política que convoca a administraciones públicas de todos los niveles (en origen y en destino), ONG de desarrollo, asociaciones de mujeres, sindicatos, patronales y un largo etcétera de actores públicos y privados, facilita una capilaridad extraordinaria de la acción exterior. Y con ello, potencialmente, permite vehicular el liderazgo regional o global del donante o, al menos, facilita una conversación política internacional. Por otra parte, para la cooperación al desarrollo es más fácil y frecuente que para otras políticas (como la de defensa) presentarse a sí misma como la cara amable de la acción exterior. Así las cosas, puede redundar positivamente en la imagen-país. Asimismo, la ayuda forma parte del orden internacional al que España se sumó con entusiasmo en los años de transición a la democracia. Este orden, aunque hoy en entredicho, presenta un conjunto coherente de normas tácitas o explícitas en las que se entiende o sobreentiende que los países como éste donan ayuda. En ese sentido, una política de cooperación al desarrollo articulada y sólida refuerza la credibilidad internacional del donante, aparte de que sería “lo correcto” desde el punto de vista normativo. También, la ayuda forma parte del conjunto de acciones que permiten la construcción o preservación de los bienes públicos globales (y de la contención de los males públicos globales); un argumento que cobra enorme peso desde la toma de conciencia colectiva de la crisis climática y desde la erupción de la pandemia del COVID-19.
Desde aquel análisis, el cuestionamiento de la ayuda, como política de Estado, se extendió en la UE y en EEUU, en un contexto de auge de los movimientos populistas y/o nacionalistas (Gómez-Reino, 2020) sin que por ello (y esto es lo interesante), los presupuestos de ayuda se vieran sensiblemente afectados, como ha sido el caso en EEUU (Cazotte, 2020; Olivié, 2020) y en el Reino Unido (Wickstead, 2020; Olivié y Pérez, 2020b). Esto es, algo hay en otros donantes tradicionales que hace que la ayuda se mantenga, incluso en contextos de fuerte disenso político y cuando asumen la gestión de la cooperación políticas partidarias de su recorte, como ocurrió con la ministra británica Priti Patel en 2016.
Esta situación contrasta con la de España en dos aspectos. Por una parte, los vaivenes fiscales y económicos pueden llevarse por delante, con relativa facilidad, un presupuesto de ayuda que no termina de recuperarse todavía hoy, con un objetivo del 0,25% de la RNB para 2021. Pero, además, por otra parte, incluso en un ambiente político general de disenso y polarización, el consenso de los grupos políticos acerca de los objetivos y pertinencia de la ayuda parece mantenerse. Parte de la explicación podría estar en que el consenso político acerca de la ayuda es tan epidérmico que no es tal: los partidos políticos están de acuerdo en que es preferible el desarrollo al subdesarrollo, la erradicación de la pobreza a su aumento y la salud a la enfermedad, pero quizá poco más (Olivié y Pérez, 2016). Al debate político de la ayuda le falta, podría ser, profundidad, incomodidad, y disenso. Y la ayuda española necesitaría, en tal caso, una narrativa construida de forma colectiva que refleje las (más o menos profundas) diferencias ideológicas en su aproximación, lo que facilitaría, a su vez, su construcción como política de Estado.
Con esta meta, que es la del proyecto del Real Instituto Elcano sobre narrativas de la ayuda cuya primera fase este ARI pretende concluir, abordamos, en primer epígrafe, los objetivos de la ayuda en siete de los primeros donantes de la UE (incluyendo España) y, en el segundo epígrafe, sus motivos. En línea con lo que se señala más arriba, el último epígrafe muestra la coexistencia de muy variadas motivaciones y objetivos en los principales donantes de la UE.
(1) ¿Para qué la ayuda?
Hay muy diversas formas de explorar los motivos y objetivos de los donantes. En este proyecto, orientado al estudio de sus narrativas, nos hemos aproximado a esta problemática desde el análisis del discurso. Concretamente, hemos explorado los documentos estratégicos de siete de los principales donantes de la UE por volumen de ayuda: Alemania, el Reino Unido, las propias instituciones europeas, Francia, Suecia, los Países Bajos y España (Figura 1). Y lo hemos hecho desde una perspectiva temporal, tratando de comprender las diferencias entre países, pero también la evolución del discurso desde los momentos iniciales de la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) hasta la actualidad (pre-pandémica, eso sí), en la que coexisten los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), la emergencia climática, las crisis de refugiados y los coletazos de la Gran Recesión.
Para poder analizar el discurso, hemos recorrido a categorías de conceptos y objetivos, sintetizados en tres paradigmas del desarrollo, el del desarrollo social (sintetizado en los ODM), el del desarrollo sostenible (resumible en los ODS) y el de la seguridad, que compilaría los elementos (muchos de ellos amenazas) que motivarían a los donantes para canalizar la ayuda con fines de protección, ya sea propia (de los países donantes) o de los países socios de la ayuda y de sus poblaciones (el terrorismo, la fragilidad, la inestabilidad, el conflicto…) (Figura 2). Y, siguiendo estos grupos de objetivos, hemos codificado los documentos estratégicos (nuevos y viejos) de este grupo de donantes (Figura 3).1
Los objetivos de la ayuda evolucionan con el tiempo. Estos cambios son el resultado de las transformaciones en el contexto internacional y nacional de cada donante y, en relación con lo anterior, de la agenda global de desarrollo. En los 2000 primaba el objetivo del desarrollo social, con una media del 44,4% de las menciones totales a objetivos por parte del conjunto de los donantes; por delante de las menciones al desarrollo sostenible (el 43,1%) y a la seguridad (el 12,5%) (Figura 3). Sin embargo, en la actualidad (pre-pandemia), el protagonismo lo tiene el paradigma del desarrollo sostenible, con un 45,6% de las menciones, por encima del desarrollo social (el 34,7%) y de la seguridad (el 19,7%).
España se perfila aquí, como hemos señalado en ocasiones anteriores, como un policy taker, más que un policy maker (Olivié y Pérez, 2016) y, en relación con esto, como un donante cumplidor (Olivé y Pérez, 2020b). Efectivamente, a pesar de la percepción de que pueda comportarse como un outlier, en el momento en el que se afianzaba la agenda social de los ODS, el discurso oficial acerca de la ayuda española abrazó sin reparos este nuevo paradigma de la agenda internacional, con una proporción de menciones a este objetivo de la ayuda incluso por encima de la media de este conjunto de donantes (el 45,6% frente al 44,4%). Más recientemente, ya con la Agenda 2030 en vigor, España se adhiere a esta pauta, con el 55,7% de las menciones a estos objetivos de desarrollo sostenible en el V Plan Director de la Cooperación Española.
Esta evolución contrasta con la de otros donantes, como Francia (un 40,2% de las menciones en el actual marco estratégico) y el Reino Unido (el 41,6%), con más reparos para superar el paradigma del desarrollo social –quizá, en el caso del Reino Unido más fuertemente anclado en la praxis de la ayuda en años anteriores–. Contrasta también con el énfasis de otros donantes de la UE en el paradigma del desarrollo sostenible, en los documentos correspondientes a la primera etapa, cuando éste aún no formaba parte de la agenda global. Ya a principios de los 2000, todos los donantes menos España y los Países Bajos le dedicaban a este paradigma del desarrollo por encima del 40% de las menciones a objetivos. Esto es, Francia, Suecia, Alemania y el Reino Unido fueron pioneros en la Agenda 2030; España, no.
(2) ¿Por qué la ayuda?
Los documentos estratégicos de la cooperación al desarrollo también suelen incluir referencias a la pertinencia de la ayuda. Un primer conjunto de criterios tiene que ver con la obligación moral y ética, el compromiso y responsabilidad internacional (por los otros). En segundo lugar, también es frecuente hacer alusión al interés común, el esfuerzo colectivo, la construcción y preservación de los bienes comunes o públicos globales, el freno a los males públicos globales (por todos). Por último, la ayuda puede canalizarse, sencillamente, en interés propio de distinta naturaleza económica, política, tecnológica o de seguridad (por nosotros).
En las estrategias más recientes, posteriores a la crisis de finales de los 2000 y en un contexto de auge de los populismos y nacionalismos, se observa un mayor esfuerzo por justificar la ayuda en este grupo de donantes, con un aumento de 92 menciones totales en los siete documentos relativos a la primera etapa, a 109 en los documentos más recientes (para extensiones y formatos de documentos similares en ambas etapas) (Figura 4). Este aumento se explica, en buena medida con un mayor énfasis en el interés propio del donante, que pasa de 13 menciones en la primera etapa a 47 en la segunda. Si a principios de siglo era la menos poderosa de las razones para la cooperación al desarrollo, frente al interés común (con 50 menciones) y a la solidaridad (con 29), ahora destaca frente a la solidaridad (17 menciones) e, incluso, el interés común (45).
No todos los donantes sienten que tienen que justificar la ayuda ni con la misma intensidad ni por los mismos motivos. Este mayor énfasis en el interés propio no se reparte proporcionalmente entre los donantes analizados. El salto se produce, sobre todo, en el Reino Unido (que pasa de dos a 30 menciones) y en los Países Bajos (de tres a 15). Se trata de países con, históricamente, altos niveles de ayuda al desarrollo en relación al tamaño de sus economías (en 2019, según datos del CAD, el 0,59% de la RNB neerlandesa y el 0,7% de la británica). Además, ambos han pasado recientemente por cambios políticos internos, con un giro conservador que, sin embargo, no ha derivado en un recorte reseñable de su presupuesto de ayuda al desarrollo. Es más, en 2019 la ayuda oficial al desarrollo (AOD) británica alcanzó un nuevo récord histórico, con un desembolso de 19.830 millones de dólares constantes.
Otros donantes, como Suecia, han dejado de justificar su ayuda en su estrategia de cooperación, aunque a principios de los 2000 lo hicieran, fuertemente, y sobre la base del interés común (20 menciones a este motivo en la primera etapa). No por ello se ha visto mermado su presupuesto de ayuda, de unos 5.700 millones de dólares constantes, el 0,99% de su renta, según datos del CAD. Francia y las instituciones europeas no insisten particularmente, en los motivos de la ayuda, ni a principios de los 2000 ni en la actualidad. Tampoco se observan grandes cambios en el volumen de ayuda respecto de su renta. Por último, las menciones a los motivos de la ayuda en el discurso alemán siguen la tendencia contraria a la del discurso sueco: ahora sí hay una mayor insistencia en la pertinencia de la ayuda (de siete a 12 menciones), sobre la base del interés colectivo (de tres a 12 menciones) y en este caso la retórica sí se acompaña de un fuerte aumento de la ayuda alemana, del 0,27% de su RNB en 2000 al 0,60% el pasado año (o poco menos de 25.000 millones de dólares constantes).
En definitiva, para este pequeño grupo de donantes, no podemos observar un paralelismo entre la argumentación de la pertinencia de la ayuda y el esfuerzo presupuestario para esta política; como tampoco podemos observarlo para España, donde el fuerte recorte de la ayuda que describimos más arriba no se ha visto acompañado de una mayor o menor insistencia de la pertinencia de la ayuda. Sí se observa, no obstante, una mayor insistencia en el motivo del interés colectivo (de siete a 12 menciones).
(3) Ni los objetivos ni los motivos de la ayuda son excluyentes
Como hemos visto en el epígrafe anterior, en las narrativas de los donantes europeos, incluyendo a España, pueden coexistir distintas motivaciones de la ayuda. Ésta puede canalizarse, a la vez, en interés propio, por el interés común y como resultado de la solidaridad con comunidades más desfavorecidas simultáneamente. Es más, incluso podría ocurrir que sea esta argumentación diversa la que facilita que en algunos países los presupuestos de ayuda se mantengan, a lo largo del tiempo, por encima del 0,5% de la renta nacional.
Algo similar ocurre con los objetivos de la ayuda. Si bien se da una transición de la agenda social a la sostenible, con un aumento de los objetivos securitarios en paralelo, todos estos fines pueden darse simultáneamente. Los objetivos enmarcados simultáneamente en el desarrollo social y el sostenible, de una gran lógica conceptual, prevalecen sobre otros, con 1.284 co-ocurrencias2 en los documentos estratégicos de la actual etapa (Figura 6). Son, pues, frecuentes, las menciones conjuntas a los objetivos de derechos políticos o humanos y gobernanza (código 2.2) y a la pobreza (código 1.1), a esta última y al desarrollo económico o la creación de empleo (código 2.1), o a los derechos políticos y humanos (código 2.2) y a la equidad de género (código 1.3).
Con un mayor protagonismo de los objetivos de desarrollo vinculados a la seguridad, de donante o receptor, aumentan también las co-ocurrencias con otros objetivos. Es frecuente, en los discursos de los donantes, el abordaje simultáneo de la paz y la pobreza, de la seguridad y la equidad de género o de los derechos humanos y el conflicto.
Conclusiones
La ayuda al desarrollo desembolsada por el conjunto de los donantes miembros del CAD alcanzó, el año pasado, un nuevo récord histórico, con 155.580 millones de dólares constantes. Esto, a pesar de la Gran Recesión y de sus consecuencias (todavía más que perceptibles en 2019 en buena parte de los países de la UE), de la crisis migratoria o del giro conservador en muchos de los Estados miembros (varios de ellos, como hemos visto, grandes donantes de AOD).
En este contexto, y con un recorte de la ayuda del 73% en poco más de un lustro, España suele mostrarse como un outlier. Sin embargo, su discurso ha tendido a asumir sin reservas la agenda global vigente en cada momento, los cambios en la naturaleza de su ayuda se han alineado con las recomendaciones internacionales (Olivié y Pérez, 2020a) y, hasta cierto punto, el recorte también se podría enmarcar en una directriz internacional (europea en este caso) de contención fiscal como respuesta a la crisis de finales de los 2000.
Es quizá esta condición de policy taker la que ha jugado en detrimento de una apropiación de la ayuda (su pertinencia, sus objetivos y sus elementos estratégicos) por parte de las principales fuerzas políticas y por parte también de una gran parte de la administración. Y es esta falta de apropiación la que podría explicar que en España la ayuda no sea una política de Estado.
La cooperación española para el desarrollo necesita, indudablemente, reformas como las que ya están en marcha: la de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y la del Fondo para la Promoción del Desarrollo (FONPRODE). Pero necesita también un discurso de la ayuda que sea el resultado, como en otros países de su entorno, de las particularidades políticas, económicas y sociales internas, de las muy distintas aproximaciones ideológicas y, en definitiva, del disenso.
Iliana Olivié, Investigadora principal, Cooperación Internacional y Desarrollo, Real Instituto Elcano | @iolivie
Referencias
Cazotte, Henry de (2020), "The US elite consensus on aid", en Iliana Olivié y Aitor Pérez (eds.), Aid Power and Politics, Routledge, Oxford, pp. 53-72.
CE (2006), "The European Consensus on Development", Comisión Europea (CE).
CE (2017), "New European Consensus on Development – ‘Our World, Our Dignity, Our Future’, Joint Statement by the Council and the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council, the European Parliament and the European Commission", Comisión Europea (CE).
CICID (2002), "Relevé de conclusions", Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement (CICID).
CICID (2018), "Relevé de conclusions", Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement (CICID).
DFID (2000), "Eliminating world poverty: making globalisation work for the poor. White Paper on International Development", Department for International Development (DFID).
DGIC (2003), "Mutual interests, mutual responsibilities: Dutch development cooperation en route to 2015", Directorate-General for International Cooperation – The Netherlands, La Haya.
FMECD (2001), "Poverty reduction – A global responsibility. Programme of action 2015. The German Government's contribution towards halving extreme poverty worldwide", Federal Ministry for Economic Cooperation and Development – Germany.
FMECD (2014), "Charter for the future – One world, our responsibility", Federal Ministry for Economic Cooperation and Development – Germany.
Gómez-Reino, Margarita (2020), "‘We first’ and the anti-foreign aid narratives of populist radical-right parties in Europe", en Iliana Olivié y Aitor Pérez (eds.), Aid Power and Politics, Routledge, Oxford, pp. 272-284.
Government-of-Sweden (2002), "Shared responsibility: Sweden’s policy for global development", Government Bill, Government of Sweden.
Government of Sweden (2016), "Policy framework for Swedish development cooperation and humanitarian assistance", Government Communication. Government of Sweden.
HM-Treasury y DFID (2015), "UK aid: tackling global challenges in the national Interest", Her Majesty's Treasury & DFID.
MFA (2013), "A world to gain: a new agenda for aid, trade and investment", Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands.
Olivié, Iliana (2013), "¿Cumpleaños feliz? 25 años de la Aecid", Política Exterior, nº 156, pp. 106-114.
Olivié, Iliana (2020), "La ayuda americana", Elcano Blog,Real Instituto Elcano, 19/XI/2020.
Olivié, Iliana, and Aitor Pérez (2016), "Las elecciones pendientes de la cooperación española", Documento de Trabajo, nº 2/2016, Real Instituto Elcano.
Olivié, Iliana, y Aitor Pérez (2020), "Spain: the rise and fall of a compliant donor", en Iliana Olivié y Aitor Pérez (eds.), Aid Power and Politics, Routledge, Oxford, pp. 131-148.
Olivié, Iliana, y Aitor Pérez (2020b), "The impact of Brexit on aid: EU and global development assistance under a realist UK scenario", Journal of Contemporary European Research, vol. 16, nº 2, pp. 200-217.
Olivié, Iliana, y Aitor Pérez (2020c), "Solidarity and security in the EU discourse on aid", en Iliana Olivié y Aitor Pérez (eds.), Aid Power and Politics, Routledge, Oxford, pp. 179-196.
SECIPI (2000), "I Plan director de la cooperación española 2001-2004", Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica, Ministerio de Asuntos Exteriores.
SECIPI (2018), "V Plan director de la cooperación española 2018-2021", Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.
Wickstead, Myles (2020), "The UK: an aid superpower at a crossroads", en Iliana Olivié y Aitor Pérez (eds.), Aid Power and Politics, Routledge, Oxford, pp. 73-88.
1 Los detalles metodológicos de este ejercicio de codificación pueden encontrarse en Olivié y Pérez (2020c).
2 Se dan co-ocurrencias cuando en la unidad de texto analizada (el párrafo en el caso de este estudio) aparecen simultáneamente estos dos grupos diferenciados de códigos, de la familia 1, relativa al paradigma del desarrollo social, y de la familia 2, que se corresponde con el desarrollo sostenible.