El Pleno del Tribunal Constitucional ha declarado por unanimidad la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la Ley del Parlamento vasco 9/2008, de 27 de junio, de convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política. Una Sentencia ejemplar por dos razones. La primera, por lo que dice, por cómo lo dice y por el momento en que lo dice. Y, la segunda, en lo que adelanta como clarificador juicio de constitucionalidad de una pléyade de conceptos político-constitucionales sobre los que se han propugnado interesadas interpretaciones, y hasta sobre los que los cercanos procesos de reforma estatutaria (especialmente Cataluña) se han pronunciado muy discutiblemente. Estamos ante una resolución digna de elogio, por más que, dada la flagrante y reiterativa anticonstitucionalidad/inconstitucionalidad de la propuesta secesionista, nos hallábamos -en la estela del Pacto de Lizarra-Garazi de 1998 y el Plan Ibarretxe en 2004-, como en la novela de Gabriel García Márquez, ante la Crónica de una muerte anunciada. Ante la muerte jurídica, pues ello supone su inconstitucionalidad y nulidad. Aunque aquí no se da, como en la obra del escritor colombiano, un inocente Santiago Nasar asesinado por los hermanos Vicario.
Una ejemplaridad por razones -decíamos- temporales, formales y sustanciales. De entrada, por razones temporales. El Tribunal que había declarado (artículo 161.2 de la Constitución) ya la suspensión de la consulta soberanista el mes de julio no ha tenido que agotar la medida procesal, dada la inmediatez de la sentencia. Una rapidez, por la trascendencia de la cuestión, la intención del Lehendakari de poner en marcha la convocatoria de la consulta el día 25 de octubre y la expectación existente, que ha sido bien recibida por la totalidad de los partidos -salvo los del Ejecutivo autonómico (PNV, EA y IU-EB)- y la ciudadanía. Una ley que fue aprobada además por el indebido procedimiento de urgencia, con lo que se privaba a las minorías del derecho de presentación de enmiendas en el Parlamento vasco.
En segundo lugar, la resolución es ejemplar, por razones formales. Esto es, por la manera en que se ha alcanzado: la unanimidad del Tribunal. Acostumbrados a la división, con su reguero de enfrentamientos, recusaciones y proliferación de votos particulares, que han afectado a su estabilidad y tranquilidad institucional, que la decisión sea por la totalidad de sus magistrados es una magnífica noticia. De una parte, porque refuerza sus argumentos, que no son pues los de una mayoría escuálida, sino de unos miembros que comparten parecer en tan relevante materia. De otra, por lo que pueda servir de elemento taumatúrgico y novador de una nueva época presidida por la distensión y el concierto en el seno del Tribunal. Y, por fin, si la unanimidad es la ideal de las hipótesis tendenciales en la asunción de acuerdos por los órganos colegiados, lo es especialmente en asuntos trascendentales. Se estaban enjuiciando los mismos cimientos del régimen constitucional: la Nación española, la soberanía, las competencias del Estado y la forma y el sentido último de la reforma constitucional.
La resolución es ejemplar, en tercer lugar, por razones sustanciales. En cuanto a la soberanía, la doctrina explicitada es inobjetable. La Constitución de 1978 es el precipitado jurídico del modelo de organización política asumido libremente por la Nación española en su conjunto. Así se expresa en el Preámbulo de la Constitución: «La Nación española deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía, proclama su voluntad de...». Una soberanía que, siguiendo la Constitución de Cádiz de 1812 -«La Nación española es la reunión de todos los españoles» (artículo 1) y «La soberanía reside esencialmente en la Nación, y por lo mismo pertenece a ésta exclusivamente el derecho a establecer sus leyes fundamentales» (artículo 2)-, se atribuye al pueblo español, con carácter exclusivo y en su totalidad: «La soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado». No hay soberanías fragmentadas, soberanías compartidas, soberanías concurrentes, soberanías parceladas, cosoberanías o soberanías territorializadas. La soberanía es desde Bodino (Los seis Libros de la República) una e indivisible. De aquí la contundencia del Tribunal: «La ley recurrida presupone la existencia de un sujeto, el «Pueblo Vasco», titular de un «derecho a decidir» susceptible de ser ejercitado, equivalente al titular de la soberanía, el Pueblo español, y capaz de negociar con el Estado constituido por la Nación española en los términos de una nueva relación entre éste y una de las comunidades autónomas en las que se organiza». Y sigue manifestando: «La identificación de un sujeto institucional dotado de tales cualidades y competencias resulta, sin embargo, imposible...». Una idea esgrimida antes en la Sentencia 4/1981, de 2 de febrero: «La autonomía no hace referencia a un poder ilimitado. En efecto, autonomía no es soberanía... en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido...».
Acto seguido, el Tribunal delimita la naturaleza de la consulta. Una consulta que no es otra cosa -aunque se enmascare- que un referéndum consultivo, respecto del que el Parlamento vasco carece de competencia, siendo irrelevante su naturaleza jurídicamente no vinculante: «El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: «Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum» (artículo 149.1.32); y así se ha acogido, en desarrollo del artículo 92.2 CE, en la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum: «La autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum en cualquiera de sus modalidades, es competencia exclusiva del Estado (artículo 2.1). Lo que explica que los referéndums» previstos en el Estatuto de Autonomía de Guernica para la integración de territorios o municipios (artículo 8), como los de reforma estatutaria (artículos 46 y 47), requieran de la autorización estatal. «La concreta convocatoria del cuerpo electoral -se expresa- se lleva acabo sin apoyo en un título competencial expreso». Sin que exista, como circunstancia dispensadora de la preceptiva autorización del Estado, título competencial implícito.
Asimismo la Sentencia define el ánimo de la consulta: abrir un mecanismo espurio de revisión constitucional sin respetar el procedimiento agravado y las mayorías cualificadas en la Constitución (Título X): «...el contenido de la consulta no es sino la apertura de un procedimiento de reconsideración del orden constituido que habría de concluir eventualmente en «una nueva relación» entre el Estado y la comunidad autónoma del País Vasco...». Y sigue: «El procedimiento que se requiere abrir... no puede dejar de afectar al conjunto de los ciudadanos españoles... cuyo cauce constitucionalmente no es otro que el de la revisión formal de la Constitución por la vía del artículo 168 CE, es decir, con la doble participación de las Cortes Generales, en cuanto representan al pueblo español (artículo 66.1 CE), y del propio titular de la soberanía, directamente, a través del preceptivo referéndum de ratificación (artículo 168.3)». La conclusión es obvia: «...plantea una cuestión que afecta al orden constituido y también al fundamento mismo del orden constitucional». La Constitución carece de límites materiales de revisión, es verdad, pero eso sí, ha de encauzarse con el respeto al procedimiento preestablecido. Por ello, «tratar de sortear, eludir o simplemente prescindir de sus procedimientos sería intentar una inaceptable vía de hecho... para reformar la Constitución al margen de ella o conseguir su ineficacia práctica».
Lo que está en juego es el orden político y constitucional que los españoles conformamos en la Constitución de 1978. Es la voluntad del pueblo español, único y exclusivo titular de la soberanía nacional, fundamento de la Constitución y origen de cualquier poder político, lo que se respalda por el Tribunal. Como reseñábamos, una Sentencia ejemplar.
Pedro González-Trevijano, Rector de la Universidad Rey Juan Carlos.