La economía política del desarrollo en América Latina siempre osciló entre el populismo estatista y el neoliberalismo tecnocrático. Las únicas constantes parecen ser el crecimiento insostenible y las crisis de deuda, de lo que sirve de ejemplo el atolladero en que se encuentra Argentina. En una perspectiva más amplia, la cuestión crucial es que independientemente de que uno tome partido por el gobierno argentino o por sus acreedores, nadie (ni siquiera el Fondo Monetario Internacional) tiene una estrategia creíble para generar crecimiento económico sostenible y prosperidad.
Pero hace no tanto, la economía del desarrollo en América Latina era un hervidero de ideas y estrategias creativas para superar la opción binaria entre el estatismo y el fundamentalismo de mercado. El campo incorporaba enseñanzas surgidas de experimentos oficiales de política industrial que en ocasiones habían logrado crear los incentivos correctos para alentar la innovación, mejorar la productividad y generar empleo.
Uno de los pioneros y principales exponentes de esta metodología, Simón Teitel, murió en marzo en Nueva York a la edad de 91 años, por complicaciones de la COVID‑19. Teitel, un nativo de Argentina que trabajó como economista investigador para las Naciones Unidas, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, encarnó la esperanza en que la política industrial basada en datos pudiera cambiar la economía política del desarrollo en América Latina. Esa esperanza sigue viva, aunque los gobiernos ya no la tengan presente.
Para economistas jóvenes como Teitel, más interesados en mejorar la situación de sus países que en probar una teoría general, un punto de inflexión fue encontrarse con el gran iconoclasta de la economía Albert Hirschman. Un erudito cuya obra abarca la filosofía social y la teoría política, Hirschman se interesó por el desarrollo económico después de la Segunda Guerra Mundial, cuando fue un activo participante en la elaboración del Plan Marshall. Tras una agitada experiencia como asesor del gobierno de Colombia en temas de estrategia económica en los años cincuenta, Hirschman rechazó la idea de que el desarrollo económico sea reducible a un conjunto de fórmulas que expertos del Norte Global pueden imponer a los países, algo que Hirschman denominó «síndrome del economista visitante».
Su trabajo derivó en un libro que se adelantó a su tiempo, La estrategia del desarrollo económico. Hirschman propuso lo que podría llamarse, con más precisión, una antiestrategia, sobre la base de reconocer que el desarrollo es muchas veces un proceso disruptivo y contrario a la intuición.
Consciente de las limitaciones de la predicción basada en la teoría económica convencional, Teitel buscó entender en contexto qué funciona y qué no funciona; esto demandaba poner a prueba las hipótesis (incluidas algunas de las principales nociones antiintuitivas de Hirschman) mediante estudios de la situación concreta de cada país. Es así que con colaboradores de las instituciones económicas internacionales y de la academia, Teitel examinó la interacción entre gobiernos y empresas en una variedad de contextos latinoamericanos, y también en África.
Un buen ejemplo de este trabajo es su reivindicación (parcial) de las estrategias de sustitución de importaciones. Estas estrategias, producto de la teoría de la dependencia (promovida por su connacional Raúl Prebisch), tenían por objetivo resolver términos de intercambio poscoloniales que impedían la aparición de industrias manufactureras en los países en desarrollo. Se planteaba la necesidad de que los gobiernos crearan empresas industriales capaces de sustituir las importaciones desde los países desarrollados y sostuvieran su crecimiento mediante la protección del mercado interno.
El giro neoliberal de la ortodoxia económica internacional en los años setenta y ochenta desacreditó la sustitución de importaciones, acusada de sobreproteger industrias ineficientes y no competitivas. Se adoptó el dogma del crecimiento exportador, basado en el uso de ventajas comparativas ya existentes (a menudo, mano de obra barata y producción de commodities no procesados) para el ascenso en la cadena de valor.
Pero al examinar una variedad de empresas en América Latina que se habían vuelto competitivas en los mercados de exportaciones, Teitel descubrió que el ímpetu para «aprender haciendo» que en última instancia sostenía la competitividad exportadora de estas empresas era en realidad parte del legado de la sustitución de importaciones. Con su colaborador Elio Londero, publicó los resultados en Resources, Industrialization, and Exports in Latin America (1998). Allí escribe: «ni la apelación exclusiva a las ventajas comparativas (estáticas) originales ni a los incentivos a la exportación han sido la regla. Más bien, ambas han interactuado, con considerable éxito, para producir la importante expansión y diversificación de las exportaciones industriales observada».
Otro economista del desarrollo, Moshe Syrquin, dijo que el libro era «una importante contribución al corpus empírico en relación con el comercio internacional y la industrialización en América Latina». Pero no sólo allí encontró validación la intuición básica de Teitel. El estudio de los «tigres asiáticos» demuestra que la protección de industrias nuevas mediante una cuota garantizada del mercado interno ha sido un aspecto importante de las estrategias para la creación de competitividad exportadora.
Como investigador visitante en Yale a fines de los setenta, Teitel trabajó en un artículo que más tarde se publicó en la revista World Development, donde se pone a prueba la «hipótesis de Hirschman» según la cual los países en desarrollo pueden obtener una ventaja comparativa en sectores industriales con uso intensivo de habilidades y capital, gracias al efecto unificador de la transferencia tecnológica en esas industrias. Luego Teitel lideró un intento de sintetizar la influencia e importancia de las ideas de Hirschman para el desarrollo económico en América Latina.
De esa investigación surgió la colección de artículos (de la que fue editor) Towards a New Development Strategy for Latin America: Pathways from Hirschman’s Thought (1992), un libro que los funcionarios actuales que se preguntan por la dirección futura de economías como la de Argentina deberían volver a leer. Teitel discute con las teorías del desarrollo que defienden la idea de dar «un paso a la vez» y las rechaza. Como expresó una reseña: «Un tema recurrente en el que el editor (Teitel) hace especial hincapié es que América Latina necesita esfuerzos estatales concentrados para eliminar restricciones y obstáculos al crecimiento y al desarrollo, y que no hay que permitir que consignas de privatización y limitación del papel del Estado hagan perder de vista esa prioridad».
Pero trece años después, en «Globalization and its Disconnects», Teitel señalará que algunos aspectos de la globalización se habían vuelto obstáculos contra esos «esfuerzos estatales concentrados». Por ejemplo, sostuvo que era necesario relajar las reglas de la Organización Mundial del Comercio referidas a la propiedad intelectual, para facilitar la transferencia tecnológica y maximizar la efectividad de las políticas de innovación.
Los muchos años de investigación que Teitel dedicó a los países en desarrollo dejaron en él una firme creencia en la posibilidad del cambio positivo, sumada a un compromiso inquebrantable con las instituciones del desarrollo, el multilateralismo y la cooperación internacional. Rehuyendo a la vez de los absolutos del estatismo y del neoliberalismo, Teitel apoyó una agenda política inspirada en Hirschman que incluyera la intervención estatal no sólo para alentar la inversión, sino también la justicia distributiva. Su metodología académica era contraria a la aplicación indiscriminada de teorías supuestamente universales. Una metodología a cuya difusión él y otros economistas del desarrollo contemporáneos como Dani Rodrik contribuyeron, y que hoy es más relevante que nunca.
Ruti Teitel is Professor of Comparative Law at New York Law School and the author of Globalizing Transitional Justice.