Une intervention militaire contre le Venezuela serait déclenchée hors de toute légalité internationale

« Toutes les options sont sur la table pour le Venezuela. » Cette phrase, répétée à l’envie par Donald Trump, montre la détermination de l’administration américaine à n’exclure aucun moyen pour obtenir le départ du président Nicolas Maduro. L’option de l’intervention militaire (bien que rejetée par le Groupe de Lima – qui regroupe treize Etats sud-américains avec le Canada – et par l’Union européenne), semble donc très sérieusement envisagée par les Etats-Unis.

Dans un entretien accordé le 8 février à l’AFP, le leader de l’opposition Juan Guaido a lui-même déclaré ne pas exclure la possibilité d’autoriser une intervention américaine, en se fondant pour cela sur la « souveraineté » du Venezuela et ses « prérogatives présidentielles ». Il est vrai que rien, en droit international public, ne s’oppose à ce que le gouvernement d’un Etat sollicite une assistance militaire étrangère sur son propre territoire.

Manœuvres au sein de l’OEA

On peut, cependant, très sérieusement se demander si Juan Guaido a aujourd’hui qualité pour solliciter une intervention militaire américaine. Les reconnaissances par plus de cinquante pays dont il bénéficie comme président par intérim du pays ne suffisent pas à lui conférer cette capacité. Il est en effet bien établi, en droit international, qu’un gouvernement presque complètement dépourvu d’effectivité ne peut valablement solliciter une intervention militaire étrangère.

Cette option pourrait, en outre, avoir de dangereuses conséquences structurelles. Il suffirait en effet, pour un Etat, de reconnaître n’importe quel groupe d’opposition comme gouvernement « légitime » – avec toute l’ambiguïté que recèle cette notion – pour ensuite intervenir militairement à sa demande. Dans ces conditions, et comme l’avait en 1986 affirmé la Cour internationale de justice dans une affaire portant – déjà ! – sur l’interventionnisme américain en Amérique du Sud (il s’agissait ici du Nicaragua), « on voit mal ce qui resterait du principe de non-intervention en droit international si l’intervention, qui peut déjà être justifiée par la demande d’un gouvernement, devait aussi être admise à la demande de l’opposition à celui-ci ».

Au-delà de la piste, fragile, de l’intervention sollicitée, les grandes manœuvres ont également lieu au sein de l’Organisation des Etats américains (OEA), qui regroupe les trente-cinq Etats des Amériques. En son sein, l’administration américaine enchaîne les succès diplomatiques. Le 5 juin 2018, Washington a été à l’initiative d’une résolution, dénonçant les graves irrégularités qui ont marqué les élections du 20 mai 2018 et amorçant la possibilité d’une suspension du Venezuela.

Cette faculté, ouverte par l’article 9 de la charte de l’OEA, n’a été exceptionnellement mise en œuvre que deux fois dans l’histoire de l’organisation : à l’égard de Cuba en 1962 et du Honduras en 2009. Le 10 janvier, l’adoption d’une seconde résolution marque une nouvelle victoire de la diplomatie américaine : l’OEA a déclaré ne plus reconnaître la légitimité de Nicolas Maduro à compter du 10 janvier 2019, a appelé à la mise en place de nouvelles élections présidentielles libres et transparentes et a exhorté le « régime » (le terme de « gouvernement » étant soigneusement évité) à autoriser l’entrée sur son territoire de l’aide humanitaire extérieure.

Deux obstacles

Ces résolutions préparent-elles la voie à une intervention militaire ? Cette possibilité ne saurait désormais être complètement exclue. On se rappellera que, lors de l’invasion de Grenade, en 1983, les Etats-Unis de Reagan avaient, jusqu’au dernier moment, recherché à obtenir l’assentiment de l’OEA pour légitimer l’opération Urgent Fury (avant de se replier, faute de majorité, sur le soutien moins décisif apporté par l’Organisation des Etats de la Caraïbe orientale). L’hypothèse doit être prise d’autant plus au sérieux que, par une déclaration qui a provoqué la stupéfaction de plusieurs chancelleries sud-américaines, le secrétaire général de l’OEA a lui-même affirmé que le principe de l’intervention militaire figurait parmi les options envisagées pour obtenir le départ de Nicolas Maduro.

Cependant, sur le plan du droit international, une intervention militaire au Venezuela, conduite sous la seule supervision de l’OEA, se heurterait au moins à deux obstacles.

D’abord, et notamment en raison de son histoire mouvementée, cette organisation repose sur des principes résolument non interventionnistes. Le déclenchement d’opérations militaires contre le Venezuela en violerait la charte constitutive, dont l’article 19 énonce qu’« aucun Etat ou groupe d’Etats n’a le droit d’intervenir directement ou indirectement, pour quelque motif que ce soit, dans les affaires intérieures ou extérieures d’un autre Etat. Le principe précédent exclut l’emploi, non seulement de la force armée, mais aussi de toute autre forme d’ingérence. »

Ensuite – et surtout – une intervention conduite dans le cadre de l’OEA méconnaîtrait les termes du chapitre VIII la charte des Nations unies – consacré aux rapports entre l’organisation mondiale et les organisations régionales –, car toute intervention militaire conduite par ces dernières doit préalablement être autorisée par le Conseil de sécurité de l’ONU.

Veto russe et chinois

C’est donc enfin au niveau universel, à l’ONU, que les diplomates sont à la manœuvre. Et rarement le Conseil de sécurité des Nations unies n’aura à ce point été divisé. Après une première réunion du 26 janvier, procédurière et particulièrement compliquée, deux projets de résolutions divergents ont été mis au vote ce 28 février. Le projet de résolution américain avait préalablement été révisé par plusieurs Etats membres du Conseil, afin de l’aplanir et d’éviter qu’il puisse être interprété comme une autorisation de recourir à la force contre le Venezuela.

La référence à l’article 39 du chapitre VII de la charte de l’ONU, relatif au maintien de la paix et de la sécurité internationales, a été supprimée et le texte a, ici ou là, été amendé pour paraître moins agressif (la référence au « gouvernement corrompu » fut ainsi supprimée ; le terme « pacifique » a été ajouté pour qualifier le processus de restauration de la démocratie, etc.). Ce toilettage n’aura cependant pas suffi à convaincre la Russie, la Chine, l’Afrique du Sud et la Guinée équatoriale, qui ont voté contre le projet (et qui fut donc rejeté en raison des veto chinois et russe). Lors des débats, le délégué russe aurait d’ailleurs explicitement fait référence au – décidément très lourd – précédent libyen de 2011, en clamant que l’aide humanitaire ne saurait une nouvelle fois être prétextée pour précipiter un changement de régime politique.

Le sort réservé au projet de résolution porté par la diplomatie russe n’a, pour sa part, guère été plus enviable, celui-ci n’étant pas parvenu à recueillir les neuf voix requises pour son adoption. Dans ses grandes lignes, il appelait à un règlement politique de la crise par les Vénézuéliens eux-mêmes, tout en condamnant « les menaces de l’emploi de la force contre l’intégrité territoriale et l’indépendance politique » du Venezuela ainsi que les diverses tentatives d’ingérence dans les affaires intérieures de ce pays. Dans ce contexte, il apparaît pour le moins improbable que les Etats membres du Conseil de sécurité parviennent, à moyen terme, au consensus sur une sortie de crise au Venezuela.

Finalement, et dans les conditions actuelles, tout porte à croire que si une intervention militaire devait être déclenchée contre le Venezuela, elle le serait en dehors de toute légalité internationale. Cet aventurisme, non content de ne décidément tirer aucune leçon du passé, abîmerait un ordre juridique international déjà fort malmené.

Nabil Hajjami, Maître de conférences à l’université Paris-Nanterre, Centre de droit international de Nanterre.

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