Dans un contexte où le réchauffement climatique fait débat et eu égard aux crises financière et alimentaire que nous avons connues récemment, il est plus que souhaitable de remettre à plat la politique agricole commune (PAC).
Durant plusieurs décennies, la PAC a été le fleuron de la construction européenne, un outil formidable pour garantir le revenu des populations rurales à une époque où les conditions pratiquées sur le marché agricole mondial étaient de plus en plus défavorables. Il est néanmoins grand temps de la redéfinir, non pour en modifier radicalement la finalité, qui est de veiller sur la santé des campagnes européennes, mais pour adapter ses modes d'intervention aux besoins de notre époque.
La PAC dispose de deux types de levier. Elle joue tout d'abord sur certains paramètres de l'échange commercial, comme les taxes douanières ou la sévérité des critères de qualité exigés, pour bloquer les importations. Seuls les pays très pauvres qui exportent de faibles volumes ne sont pas concernés par ces restrictions. Les exportations européennes ont elles-mêmes bénéficié de subventions significatives par le passé.
Dans le cadre des négociations de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), on a substitué à ce mécanisme un système d'aides financières directes. C'est ainsi qu'est née la seconde catégorie d'instruments de la PAC, qui comprend les primes aux surfaces où l'on cultive les céréales les plus courantes et les subventions au développement local.
En réalité, la plupart des projets de réforme de la PAC présentés jusqu'à présent privilégient surtout l'élargissement du programme de primes à d'autres céréales, tout en intégrant une dimension écologique sous forme d'objectifs de réduction des émissions, d'amélioration du bien-être animal, etc.
Pour perdurer en restant légitime, ledit système de primes doit donc devenir la contrepartie d'une gamme plus large de prestations clairement identifiables : la sauvegarde du paysage et de l'héritage culturel, la contribution à la fixation du dioxyde de carbone, mais aussi le maintien du commerce et de toute une série de services dans les villages. Autant d'orientations qui exigeraient qu'une grande partie des ressources du budget affectée aux primes à la culture céréalière soit réallouée à d'autres formes d'incitations ciblées.
Décentralisation
La prochaine réforme de la PAC ne devra pas non plus négliger la question de son financement et des modalités de sa mise en oeuvre. On voit mal comment on pourrait compter sur Bruxelles pour décider, par exemple, de la hauteur et de la longueur que les haies devront respecter dans le Cotentin.
L'évolution devrait logiquement se faire dans le sens de la décentralisation, pour ne plus confier à Bruxelles que le soin de garantir une concurrence loyale et de fixer les normes minimales de qualité alimentaire, tout en incitant les pays membres à mettre la barre plus haut, à être "plus royaliste que le roi". Il faudra inévitablement laisser aux Etats plus de latitude pour piloter la PAC sur leur propre territoire et tirer de nouveaux revenus du tourisme ou de l'immobilier.
De ce point de vue, l'UE avait déjà commencé à changer de modus operandi en 2007, en mettant en place un tout nouveau type de mécanisme très astucieux pour la promotion du "biofuel", le carburant biologique. Grâce aux mesures volontaristes et aux subventions décidées par de nombreux pays de l'OCDE, les produits alimentaires sont maintenant capables de faire rouler les voitures.
La montée en puissance du biofuel devrait se poursuivre jusqu'en 2018, mais elle n'aura que peu d'incidence sur les quantités de gaz à effet de serre émises ou sur le degré de dépendance aux énergies fossiles. En revanche, le côté ingénieux du mécanisme, c'est qu'en faisant naître une demande "forcée" on a donné la possibilité au cours mondial du biofuel de varier dans une plage de valeurs quasiment illimitée, le tout sans avoir rien déboursé.
La hausse des prix mondiaux donne également à l'UE l'occasion d'abaisser sa garde protectionniste, une stratégie qu'on lui reproche depuis bien longtemps et qui a encore été dénoncée comme étant responsable de la persistance de la pauvreté et de la faim dans le monde, lors du cycle de négociations de Doha. L'accusation est caricaturale, car il est impossible de venir à bout de ces fléaux si les pays qui en souffrent ne décident pas d'abord de participer activement à leur éradication. En revanche, leur situation s'améliorerait sans aucun doute très nettement si l'UE facilitait l'entrée de leurs produits et de leur force de travail.
Mais le marché mondial des produits agricoles n'est pas seulement un lieu où se fixent des prix. En 2008, le brusque essor des carburants biologiques a provoqué une flambée des cours qui a plongé des millions de personnes dans l'indigence. En outre, le caractère interventionniste de la politique du biofuel est en complète contradiction avec le principe de libre-échange dont l'UE vante les mérites auprès de tous les pays en voie de développement. Elle est finalement inutile, car les toutes dernières crises semblent avoir définitivement marqué le passage à une situation de pénurie.
L'UE n'aura guère de difficultés à trouver des débouchés pour ses exportations agricoles, en Asie notamment, pour peu qu'elle arrive à se procurer les produits dont elle a besoin et que les autres pays ne faussent pas le jeu de l'échange par des mesures protectionnistes.
C'est précisément maintenant que l'UE a intérêt à renoncer à ses ruses habituelles pour jouer la carte du libre-échange. Que la nouvelle PAC mette en oeuvre toutes les solutions qu'elle jugera bonnes pour que la vie reste animée dans les campagnes européennes, soit, mais pas aux frais des pays les plus pauvres de la planète.
Michiel A. Keyzer, professeur d'économie mathématique, directeur du Centre d'études alimentaires mondiales de la Vrije Universiteit d'Amsterdam.