Unión Europea y amnistía

El rechazo del PSOE a las enmiendas de Junts para incluir en el ámbito de aplicación de la amnistía los delitos de terrorismo y traición ha determinado que –siguiendo las instrucciones dictadas por el prófugo Puigdemont desde Waterloo– los diputados de su formación votaran en contra del texto de la proposición de ley. La proposición ha sido devuelta a la Comisión de Justicia para que en el plazo de un mes apruebe un nuevo dictamen. El Gobierno ha advertido que las pretensiones de Puigdemont son incompatibles con la Constitución. Ahora bien, aun sin esas enmiendas la proposición era ya inconstitucional por carecer las Cortes de la competencia para aprobar amnistías y por la vulneración de los principios de seguridad jurídica, igualdad ante la ley y exclusividad del poder judicial. El riguroso informe elaborado por las letradas de la Comisión de Justicia del Congreso lo ha advertido con meridiana claridad. A pesar de ello, sin haber refutado ni uno solo de los argumentos y en un mero ejercicio de voluntarismo, el Gobierno confía en que su proposición –de ser finalmente aprobada– pase el filtro de un Tribunal Constitucional lamentablemente fracturado en clave partidista con una mayoría favorable al Ejecutivo. En este contexto, el verdadero problema para el Gobierno y para los partidarios de la amnistía reside en la Unión Europea. Aunque disponen de un mes para negociar con Junts no tienen margen de maniobra para aceptar las modificaciones que Puigdemont reclama para poder beneficiarse de la amnistía y votar a favor de la misma.

Desde un punto de vista político, las instituciones de la Unión difícilmente van a aceptar que se impida seguir investigando la conexión de Rusia con los separatistas en el marco de los planes de Putin para la desestabilización de las democracias europeas. La inclusión entre los delitos amnistiables de la traición y otros contra la defensa y seguridad del Estado conduciría a ese resultado. El rechazo del PSOE a la pretensión de Junts de incluir estos tipos penales es uno de los motivos por el que sus siete diputados han votado en contra de la proposición. Aunque a diferencia de lo que ocurre con el terrorismo, la UE no tiene una regulación específica sobre estos tipos penales, los intentos de Putin de debilitar la cohesión social, minar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones y desestabilizar los sistemas políticos de los estados miembros y de la propia Unión, constituyen una de las principales preocupaciones de las instituciones europeas (Parlamento Europeo y Comisión Europea). La conexión rusa de la insurrección separatista de 2017 hizo saltar todas las alarmas. Se puso de manifiesto la existencia de una campaña masiva de desinformación sin precedentes. Los encuentros que Puigdemont y sus colaboradores mantuvieron con enviados del Gobierno ruso y oficiales de inteligencia de alto rango en los que presuntamente se le ofreció asistencia militar y financiera causaron honda preocupación en la Comisión Europea y no cabe prever que esta vaya a permanecer impasible ante los intentos de poner fin a la investigación y exigencia de responsabilidades por esos hechos.

Desde un punto de vista jurídico, la inclusión de los delitos de terrorismo contradice manifiestamente la Directiva de la UE de 15 de marzo de 2017 relativa a la lucha contra el terrorismo. En su artículo 3 obliga a los estados miembros a adoptar las medidas necesarias para garantizar que determinados actos sean tipificados como delitos de terrorismo. Entre ellos se encuentran algunos de los que se atribuyen a Tsunami Democrático (ataques a infraestructuras críticas o tenencia y fabricación de materiales explosivos). Y en su artículo 15 les obliga a garantizar que esos actos «sean castigados con sanciones penales eficaces, proporcionadas y disuasorias». La consideración de amnistiable de cualquiera de los delitos considerados terrorismo por la Directiva supondría un incumplimiento flagrante por parte de España de esa obligación de castigarlos con penas eficaces y disuasorias.

Ahora bien, la enmienda aprobada en la Comisión de Justicia (art. 2 d de la proposición) por la que los únicos delitos de terrorismo excluidos son aquellos que «con intención directa hayan causado vulneraciones graves de derechos humanos» ya resultaba muy cuestionable desde la óptica del Derecho europeo. La premisa de esta disposición es la supuesta existencia de dos tipos de terrorismo: uno vulnerador de derechos humanos y otro no. Aceptando que todo tipo penal puede revestir formas agravadas y atenuadas, lo que no se puede admitir es que haya delitos de terrorismo que no vulneren los derechos humanos. Este nuevo oxímoron jurídico –el terrorismo respetuoso con los derechos humanos– por su propia inconsistencia no serviría para que el prófugo Puigdemont y algunos otros políticos separatistas investigados por presuntos delitos de terrorismo pudieran beneficiarse de la amnistía. Los ataques a las Fuerzas de Seguridad en el aeropuerto de Barcelona y en otros lugares de Cataluña –coordinados e impulsados por los CDR y Tsunami Democrático– con el resultado de policías gravemente lesionados nunca podrán ser considerados por un juez actos «no vulneradores de derechos humanos». Si se demuestra la conexión de Puigdemont con Tsunami y la naturaleza terrorista de esta organización, aquel no podrá beneficiarse de la amnistía. Ello explica que diera la orden de rechazar en el Pleno del Congreso la proposición de ley.

En este escenario, el principal temor del Gobierno era y es que su proposición de ley de ser aprobada, por un lado, sea desautorizada por el Parlamento y la Comisión europeas por impedir investigar la injerencia rusa; y, por otro, que el Tribunal de Justicia de la UE la declare contraria al Derecho europeo. Ello explica el rechazo a las dos últimas enmiendas de Junts (para amnistiar todos los delitos de terrorismo y de traición).

Con todo, el PSOE sí aceptó en la Comisión de Justicia una enmienda de Junts que es también incompatible con el Derecho de la Unión: la relativa a la «aplicación inmediata» de la ley. El artículo 4 de la proposición dispone que los jueces habrán de «dejar sin efecto las órdenes de busca y captura e ingreso en prisión de las personas a las que resulte de aplicación» y procederán «a dar por finalizada la ejecución de todas las penas privativas de libertad, privativas de derechos y multa, que hubieran sido impuestas con el carácter de pena principal o de pena accesoria». Este precepto persigue una finalidad per se ilegítima (y contraria a la Constitución y al Derecho europeos). No se puede obligar a un juez que dude de la constitucionalidad de una ley o sobre su compatibilidad con el Derecho de la Unión, a la aplicación inmediata de la misma. La facultad y obligación que el juez español tiene de acudir al Tribunal de Justicia de la UE implica que mientras este no se pronuncie, el juez no debe aplicar la ley de amnistía.

Todo lo expuesto pone de manifiesto que la Unión Europea podría resultar un obstáculo insalvable para la aprobación y aplicación de una ley de amnistía que extinguiera la eventual responsabilidad penal por terrorismo y traición de Puigdemont y algunos de sus colaboradores.

Javier Tajadura es catedrático de Derecho Constitucional de la UPV-EHU.

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