En las fases tempranas de la crisis financiera estaba de moda sostener que el sistema regulatorio estadounidense necesitaba una revisión estructural fundamental. Las diferencias de opinión entre la Comisión de Bolsa y Valores de los Estados Unidos (SEC) y la Comisión de Comercio en Futuros sobre Mercancías de los Estados Unidos (CFTC) habían obstruido la supervisión eficaz de los bancos de inversión y las operaciones con derivados (solo EE. UU. cree que tiene sentido regular en forma separada los valores y los derivados).
De hecho, la plétora de reguladores bancarios separados había creado oportunidades para que los bancos arbitrasen en el sistema en busca de un enfoque más indulgente para el capital. De igual manera, la falta de un regulador federal de los seguros dejó a AIG bajo la regulación de Oficina de Supervisión de Entidades de Ahorro y Préstamo (OTS) y el Departamento de Seguros del estado de Nueva York, algo que probó ser completamente inadecuado.
Esas discusiones produjeron poco. La ley Dodd-Frank tuvo éxito en sacrificar a la OTS para evitarle más dolores, pero celosos comités de supervisión del Congreso evitaron una fusión de la SEC y la CFTC, y nada se hizo para racionalizar la supervisión bancaria. Por lo tanto, el sistema estadounidense guarda sorprendentes semejanzas con uno que haya hecho colectivamente la vista gorda ante el aumento de las tensiones fatales de principios de la década de 2000.
Un factor que contribuyó al estancamiento institucional fue la ausencia de una alternativa persuasiva. En la casi una década previa a la debacle de 2007-2008, la tendencia mundial fue a favor de la integración regulatoria. Casi 40 países habían introducido reguladores únicos, combinando todo tipo de supervisión en una única entidad todopoderosa. El movimiento comenzó Escandinavia a principios de la década de 1990, pero el cambio más dramático llegó en 1997, cuando Reino Unido introdujo su Autoridad de Servicios Financieros (me tocó ser su primer presidente).
Otros países adoptaron modelos ligeramente diferentes. Un enfoque de moda fue conocido como «cumbres gemelas», donde un regulador se ocupaba de la regulación prudencial –fijar los requisitos de capital –y otro supervisaba la adherencia a las normas de negocios. Pero ese mismo modelo fue subdividido aún más.
El modelo holandés formó brigadas de reguladores prudenciales dentro del banco central, mientras que la versión australiana se construyó en una institución separada. Esas estructuras integradas parecían ofrecer muchas ventajas. Había economías de escala y de alcance y a las empresas financieras habitualmente les gusta la idea de una ventanilla única (o, en el peor de los casos, de dos ventanillas). También puede esperarse que un regulador único desarrolle una visión más coherente sobre las tendencias del sector financiero en su conjunto.
Desafortunadamente, esos beneficios no se materializaron o, al menos, no en todas partes. Es difícil de sostener que sistema británico funcionó con más eficacia que el estadounidense, por lo que la reputación del movimiento de un único regulador se ha visto afectada. Y las continuas tribulaciones de sistema bancario holandés –otro banco fue nacionalizado el mes pasado– sugieren que es fácil caer en el valle entre las cumbres gemelas.
Lo cierto es que resulta difícil identificar cualquier tipo de correlación entre las estructuras regulatorias y el éxito en evitar o responder a la crisis financiera. Entre los países con un único regulador, Singapur y Escandinavia fueron exitosos en esquivar la mayoría de las balas fatales, mientras que, evidentemente, el RU no lo fue. Entre los exponentes de las cumbres gemelas, el sistema holandés tuvo un rendimiento muy pobre, mientras que la regulación financiera australiana puede considerarse un éxito.
¿Importa si el banco central está directamente involucrado? Muchos funcionarios de los bancos centrales mantienen que la posición del banco central es única para ocuparse de los riesgos sistémicos y que es esencial implementar las políticas monetarias y financieras en la misma institución. Nuevamente, es difícil encontrar sustento empírico sólido para ese argumento.
Los bancos centrales holandés y estadounidense, encargados de la supervisión directa de sus sistemas bancarios, no fueron más eficaces en la identificación de problemas sistémicos potencialmente peligrosos que los reguladores externos a los bancos centrales en otros sitios. A menudo se cita a Canadá como un país que logró alejar a sus bancos de los problemas, incluso cuando se encuentran incómodamente cerca de los mercados estadounidenses. Pero el Banco de Canadá no es actualmente, y nunca ha sido, un supervisor institucional directo. Por lo tanto, tal vez el congreso estadounidense ha estado en lo cierto al concluir que cambiar la estructura del cuerpo regulatorio es menos importante que lograr los contenidos correctos en las regulaciones.
En otros lugares, sin embargo, hay muchos cambios estructurales en curso. En el RU, todas las alteraciones financieras llevan a pedidos de modernización del sistema. Hubo revisiones importantes en 1986 y nuevamente en 1997, cuando el Banco de Inglaterra perdió sus responsabilidades de supervisión bancaria como respuesta demorada al colapso de Barings. El mes próximo, las recuperará –y más.
Por primera vez, el Banco de Inglaterra supervisará también a las empresas aseguradoras. Un cambio similar se ha introducido en Francia, donde se creó una nueva Autoridad de Control Prudencial. Rara vez los británicos y los franceses se ponen de acuerdo en algo; uno se ve tentado a decir que cuando lo hacen, muy probablemente están equivocados.
Es difícil ahora discernir un patrón coherente. Ciertamente, la tendencia hacia reguladores únicos de servicio completo fuera de los bancos centrales ha perdido vigor hasta casi detenerse (aunque actualmente Indonesia está consolidando a sus reguladores). No hay consenso sobre el rol del banco central: en aproximadamente un tercio de los países, es un jugador dominante; en otro tercio tiene responsabilidades solo sobre los bancos; y en los restantes solo funciona como supervisor del sistema.
Podemos ver esto con un experimento controlado e intentar identificar un modelo preferido. Después de todo, los sistemas financieros no difieren tanto entre sí, en especial en los países de la OCDE. Pero no hay señales de que se esté preparando una evaluación que tenga esto en cuenta, algo que puede al menos ayudar a los países a tomar decisiones mejor informadas, incluso si no concluye que uno de los modelos sea indiscutidamente mejor. El G-20, bajo su actual presidencia rusa, busca actualmente un nuevo rol. Esta es una tarea práctica y útil que puede asumir.
Howard Davies, a professor at Sciences Po in Paris, was the first chairman of the United Kingdom’s Financial Services Authority (1997-2003). He was Director of the London School of Economics (2003-11) and served as Deputy Governor of the Bank of England and Director-General of the Confederation of British Industry. Traducción al español por Leopoldo Gurman.