Vers la proclamation unilatérale de l’Etat palestinien ?

La question de la création de l’Etat palestinien est revenue au coeur du débat israélo-palestinien, quand, dès sa prise de fonctions, Barack Obama a fait pression sur Israël pour qu’il accepte le principe de la solution de deux Etats. Benjamin Nétanyahou s’y est résolu, mais en posant des conditions telles (contrôle des frontières, des espaces aériens et maritimes, démilitarisation totale…) que l’Etat palestinien dans la conception israélienne s’apparente à un véritable protectorat. Cette inflexion qui s’ajoute au moratoire sur le gel de la colonisation permet d’écarter les pressions américaines sur le gouvernement israélien, qui se reportent sur l’Autorité palestinienne.

Au cours de l’été 2009, le premier ministre palestinien, Salam Fayyad, annonce un plan structuré de mise en place progressive d’institutions dans la perspective de la création d’un Etat palestinien viable à l’horizon 2011. Il semble que cette annonce ait été faite en concertation étroite avec les Etats-Unis. L’initiative à laquelle adhère Mahmoud Abbas, sans s’exprimer toutefois sur celle-ci, soulève des critiques au sein du mouvement palestinien, y compris de la part du Fatah qui pressent l’effacement de son rôle historique. D’autres responsables palestiniens font des déclarations parfois contradictoires sur l’objectif et le calendrier de la création de l’Etat palestinien. Certains d’entre eux reviennent sur l’option de l’Etat binational qui relève de l’utopie ou de la désespérance, plus particulièrement dans la jeune génération.

Les négociations de proximité à venir sous l’égide américaine, que Mahmoud Abbas n’est pas en mesure de refuser, n’ont aucune chance d’aboutir sur un statut final, comme ce fut le cas dans le processus d’Annapolis. Il est donc vraisemblable que l’option de la déclaration unilatérale de l’Etat palestinien redeviendra d’actualité. Si tel est le cas, quelle sera l’attitude de la communauté internationale, plus particulièrement celle de l’Union européenne, dans un contexte différent de celui qui prévalait en 1988, quand le Conseil national palestinien proclama la création d’un Etat palestinien ? A l’époque, près d’une centaine de pays, dont quelques pays d’Europe centrale, avaient reconnu cet Etat virtuel, qui n’avait pas d’assise territoriale.

Selon la pratique internationale, on ne peut opposer des obstacles juridiques à une telle reconnaissance. Il existe en effet une jurisprudence qui s’appuie sur le principe d’effectivité décliné en trois éléments : la présence d’une population, le fonctionnement d’institutions qui exercent une autorité effective, même si elle est limitée, et l’existence d’un territoire. Il n’est pas nécessaire, pour que l’effectivité soit établie, que les frontières du territoire soient définitivement fixées, comme le montre l’exemple du Kosovo, qui pourrait être une référence en l’espèce.

Si la reconnaissance d’un Etat est un acte discrétionnaire de nature politique, il sera difficile pour nombre de pays européens, et notamment pour la France très engagée dans le renforcement des institutions palestiniennes , de refuser la reconnaissance. On peut être assuré qu’une très large majorité des membres de l’assemblée générale de l’ONU reconnaîtra l’Etat palestinien. Les Etats-Unis, engagés dans un nouvel exercice de négociations, pourraient donner l’impression de s’opposer à cette perspective. Mais iront-ils jusqu’à opposer un veto au Conseil de sécurité, passage obligé pour l’admission d’un nouvel Etat à l’ONU ?

La proclamation unilatérale de l’Etat palestinien à l’échéance de 2011, qui participerait d’une révolution conceptuelle, permettra de déclencher une nouvelle dynamique, un réel processus se séparant de la méthode d’Oslo par l’inversion de la perspective, les négociations devant suivre la création de l’Etat palestinien. La dissidence de Gaza ne devrait pas être un obstacle, l’histoire du mouvement palestinien étant faite davantage de conciliations que de ruptures.

Dans de récentes déclarations, les dirigeants du Hamas évoquent un Etat palestinien dans les frontières de 1967 et semblent davantage disposés à une réconciliation avec l’Autorité palestinienne. Après la proclamation de l’Etat par une Autorité palestinienne tirant sa légitimité de nouvelles élections, s’engageraient des négociations d’Etat à Etat sous supervision internationale et s’appuyant sur le corpus des résolutions de l’ONU. L’illégalité de l’occupation d’un Etat indépendant et souverain en serait renforcée.

L’Europe, sous l’impulsion de la France, pourrait prendre une initiative en commençant par constater, comme le relève un communiqué de la présidence de la conférence internationale des donateurs pour l’Etat palestinien, en janvier 2010, que les réformes entreprises par l’Autorité palestinienne en matière de gouvernance, de finances publiques et de sécurité, préparent la mise en place d’un Etat palestinien viable, indépendant et démocratique.

Yves Aubin de La Messuzière, ancien directeur Afrique du Nord et Moyen-Orient du Quai d’Orsay.