Vers une Union de l’euro

La crise ? Quelle crise ? À en croire l’opinion publique allemande, il n’y a pas vraiment de raison de s’inquiéter pour l’Europe. Mais l’optimisme complaisant qui règne aujourd’hui outre-Rhin est tout aussi infondé que dangereux. Aucune des crises sous-jacentes à la crise de l’euro n’est résolue. La crise des dettes souveraines ne fait que s’aggraver. Les banques, minées par les actifs toxiques, handicapent le secteur privé. Toute une génération de jeunes a été sacrifiée dans les Etats les plus durement touchés. Le spectre politique, dans ces pays, s’est singulièrement radicalisé. Pour autant, aucune volonté de trouver des solutions communes au niveau la zone euro n’a véritablement émergé.

Nous sommes onze économistes, juristes et politologues allemands qui refusons de miser sur l’espoir, chaque jour renouvelé, que la crise disparaîtra d’elle-même. Notre analyse repose sur la conviction suivante : le principe de responsabilisation, fondé sur le « no bail out », ou non-renflouement, est le bon ; mais il échoue dès que sa mise en œuvre crée des dommages collatéraux si importants que ni les débiteurs ni les créanciers ne croient plus au sérieux de l’obligation de responsabilisation. En conséquence, il est nécessaire d’éviter ces dommages collatéraux afin d’assurer la stabilité de la zone euro. Pour ce faire, l’union économique et monétaire a besoin d’une intégration plus profonde et en particulier d’une véritable gouvernance économique européenne. Cela implique d’intensifier le processus d’intégration dans différents domaines, tout en le fondant sur quatre grands principes.

Premier principe : des débiteurs responsables ont besoin de créanciers responsables. C’est la raison pour laquelle il était parfaitement justifié de durcir les règles d’endettement avec le Pacte budgétaire et le semestre européen. Pour autant, la crise en Espagne ou en Irlande n’aurait pas été évitée grâce au Pacte budgétaire : les risques budgétaires de ces pays ne proviennent pas uniquement du non-respect des règles sur la dette souveraine, mais ils sont in fine dus à une régulation défaillante du secteur financier au sein d’un espace monétaire hétérogène, qui a mis en avant de forts déséquilibres régionaux.

C’est pour cela que la zone euro a besoin d’une union bancaire robuste. L’autorité bancaire commune doit assurer la solidité des capitaux du secteur. La restructuration et la résolution des problèmes bancaires doivent imposer une hiérarchie des créanciers privés : si les banques subissent des pertes importantes, ce sont d’abord les actionnaires, puis les détenteurs secondaires d’obligations, puis les bailleurs de fonds prioritaires et enfin le fonds financé par les banques lui-même qui devront mettre la main au portefeuille. Ce n’est que lorsque toutes ces possibilités auront été épuisées que l’on pourra faire appel au contribuable européen.

Il faut comprendre que tout sauvetage des banques par les États de l’union monétaire aura des effets de redistribution dans l’ensemble des autres pays. De ce fait, il faut réguler avec une sévérité plus importante les banques de la zone euro que celles des États ayant conservé leur propre monnaie.

Le Conseil européen a reconnu ces principes dès l’été 2012. Mais nous voyons que leur mise en œuvre, prévue pour le printemps 2014 au plus tard, se dirige droit dans le mur. D’ici cette date, l’autorité bancaire européenne doit avoir vérifié les bilans de toutes les banques. À partir de mai, des tests de résistance crédibles doivent avoir été réalisés. Mais comment cela peut-il fonctionner sérieusement si les questions liées à la résolution des défaillances bancaires n’ont pas obtenu de réponse d’ici là ? Nous ne pouvons pas placer la nouvelle autorité de surveillance devant un choix qui consisterait à balayer sous le tapis les problèmes relevés dans les bilans ou à pousser les banques dans l’abîme de l’insolvabilité. Ce scénario montre bien à quel point le temps presse. En aucun cas les élections européennes de 2014 ne doivent renvoyer aux calendes grecques la solution politique aux problèmes structurels de l’eurozone.

Deuxième principe : responsabilité et solidarité vont de pair. La responsabilité des États membres implique celle de leurs citoyens : il est inévitable que ceux-ci endossent le fardeau des crises et acceptent de douloureuses réformes. Cependant, à partir du moment où le principe de responsabilité compromet les chances de réussite les plus élémentaires, il doit cesser de s’exercer : c’est là qu’intervient la solidarité de l’Union, et en particulier la solidarité entre citoyens. Quand en Grèce, au Portugal ou en Espagne, toute une génération est privée de ses chances de mener une vie productive, le problème n’est plus grec, portugais ou espagnol : il nous concerne tous en tant que citoyens européens. Pour assurer sa stabilité à long terme, l’union monétaire ne pourra faire l’économie de mécanismes de transferts mis en œuvre et contrôlés par le politique.

Il nous paraît crucial de bâtir un système d’assurance capable, en cas de choc conjoncturel, de contrebalancer les fortes récessions régionales à l’aide de stabilisateurs européens automatiques. Ce système pourrait prendre la forme d’une assurance chômage commune à la zone euro, laquelle ne supplanterait pas les systèmes nationaux mais les complémenterait. Une telle assurance chômage commune aurait en outre le mérite de conférer un visage concret à l’Europe. Y contribueraient l’ensemble des pays dont l’organisation des marchés du travail soutient le fonctionnement de l’UEM. Par ailleurs, le lancement d’un système de cette envergure permettrait non seulement d’aborder des réformes du monde du travail trop longtemps différées, mais également d’harmoniser le marché de l’emploi européen. La cohésion macroéconomique de l’eurozone s’en trouverait renforcée.

Le chômage de masse dans les États en crise appelle également des mesures. Il faut tout d’abord encourager la mobilité de ceux qui ont perdu leurs moyens de subsistance dans les pays en crise et leur permettre, notamment par le biais de cours de langue et d’autres formations, de retrouver un emploi dans d’autres pays européens. Il est absurde que l’Allemagne se plaigne du manque de main-d’œuvre alors même que des milliers d’ouvriers sont au chômage en Espagne.

Ensuite, il faut assurer le bon fonctionnement du marché du crédit dans les pays en crise. Cela ne signifie pas que les conditions d’accès au crédit soient les mêmes partout en Europe, mais que les investissements prometteurs puissent trouver une source de financement. De ce point de vue, l’union bancaire joue un rôle central dans la reprise économique. Nous devons apprendre des erreurs du Japon. Avec des intérêts d’intérêts bas, les pays comme l’Allemagne seraient d’ailleurs bien avisés d’investir d’ores et déjà dans les infrastructures ; ceci augmenterait la demande dans la zone euro et créerait des emplois pour les citoyens des pays en crise.

Troisième principe : l’Union Européenne est une communauté de droit. Les États membres doivent pouvoir être certains que tous les gouvernements ont été légitimement élus, que leurs lois sont constitutionnelles et que leurs citoyens sont libres et égaux en droit. Tout pays aspirant à entrer dans l’Union doit se préparer à voir sa Constitution scrutée dans le détail sur les aspects de la démocratie, de l’État de droit, et des droits fondamentaux. L’admission dans l’Union s’accompagne, pour tous les États, de l’obligation de maintenir ces standards. Pourtant, l’Europe manque aujourd’hui d’outils efficaces et crédibles pour faire respecter cette obligation Le cas de la Hongrie en est la preuve.

Or, face à une crise économique majeure, les sociétés ont tendance à se radicaliser et les dispositions démocratiques peuvent s’en trouver menacées. Dans une union monétaire susceptible d’être secouée par toute une myriade de crises, la solidité démocratique et constitutionnelle est d’autant plus indispensable. Il est donc décisif que l’eurozone se dote d’un mécanisme de sanctions qui garantisse la confiance démocratique entre les États membres : chacun doit avoir la certitude de ne pas être livré sans protection aux tendances de décomposition de l’État de droit.

Mais de manière plus générale, l’Union, en tant que communauté de droit, dépend de manière vitale du respect effectif du droit dans ses États membres. Lorsque législation, administration et justice deviennent dysfonctionnelles à un point tel que plus personne n’en fait usage, l’Union est menacée dans ses fondements. Les dysfonctionnements de certains pays en crise témoignent de la réalité de cette menace (sur ce point, l’Allemagne ne se conduit pas toujours de manière exemplaire lorsqu’il s’agit de mettre en application des directives européennes). La promotion de véritables États de droit, qui permet d’asseoir l’autorité du droit européen, devrait donc être nettement plus prioritaire que celle, par exemple, de l’agriculture.

Quatrième principe : l’Union doit être renforcée dans les domaines ou ses actions augmentent le bien-être des Etats membres. Les unions politiques existent pour proposer des biens communs qui ne sont pas accessibles à des États isolés. A contrario, la responsabilité des États membres en période de crise s’arrête là où la mise à disposition de ces biens publics est menacée. Lorsqu’un État membre est acculé dans une situation où il n’est plus en mesure d’assurer sa propre sécurité aéroportuaire, c’est tout le trafic aérien européen qui souffre. Lorsqu’un État membre ne traite pas ses demandeurs d’asile avec dignité, c’est tout notre système d’asile qui s’effondre. Lorsque les pays en crise commencent à fermer leurs marchés pour protéger leurs industriels, ils menacent le marché intérieur et la politique commerciale commune. Lorsque la crise économique, au sein d’un État membre, atteint des proportions telles que les marchés spéculent sur sa sortie de l’union monétaire, la monnaie commune peut éclater.

La clause de non-renflouement ne pourra être appliquée que si la mise à disposition de ces biens publics fonctionne même en cas de faillite d’un État membre. Cela ne signifie pas que l’on doive totalement centraliser cet aspect : il suffit de permettre à l’Union d’agir en cas de crise. Il ne s’agit pas, pour l’Union, de construire partout en Europe de nouvelles structures d’accueil pour les demandeurs d’asile. Il s’agit du fait qu’elle puisse fournir aux États qui en ont besoin les moyens, tout du moins financiers, de le faire.

Pour réaliser ces quatre principes, la zone euro ne peut continuer son chemin vers un « Traité de Maastricht version 1.1 ». Ce qu’il faut, c’est un traité sur l’euro. Ce traité ne doit pas diviser l’Europe, mais la faire avancer. Il doit être ouvert à tous ceux qui sont prêts pour une intégration plus profonde. Et il doit prendre en compte les intérêts de tous les États membres, en particulier ceux des plus petits. Son succès doit lui conférer sa légitimité. À cette occasion, les modifications nécessaires de la Constitution allemande, la Loi fondamentale, seraient enfin étudiées concrètement.

Jusqu’ici, ce sont les chefs de gouvernement qui donnaient le la dans la gestion de la crise de l’euro. Mais l’action intergouvernementale n’est pas à la hauteur des enjeux qui se posent dans une union monétaire. Cette surcharge institutionnelle est principalement responsable du rôle central qu’a pris bon gré mal gré la BCE pour assurer l’avenir de la monnaie commune. Nous avons besoin d’avoir enfin un exécutif européen capable d’agir sur le plan politique : négociation de trains de réformes avec les pays en crise, pouvoir décisionnaire sur la fermeture de banques, et garantie de la mise à disposition des biens communs. Pour cela, l’Union de l’euro a besoin d’une gouvernance économique capable d’agir.

Celle-ci doit disposer de droits d’intervention graduels dans l’autonomie budgétaire des États. Si les États membres respectent leurs obligations, son intervention peut se limiter à des recommandations facultatives. Si toutefois un État membre outrepasse les critères du Pacte de stabilité, la gouvernance économique doit pouvoir lui imposer des mesures coercitives quant au montant à économiser – il resterait de la compétence de l’État de définir sur quels postes budgétaires.

Cette nouvelle gouvernance de l’euro doit être définie et contrôlée par un Parlement de l’euro. Il serait possible de demander aux députés envoyés par les pays membres d’y participer, car il s’agit de la mise à disposition des biens publics dans la zone euro. Toutefois, des voix s’élèvent au sein de notre groupe qui plaident pour qu’y siégent des députés nationaux, lesquels garderaient en main le contrôle des dépenses des États. Quel que soit le modèle pour lequel on se décide, il doit être ouvert à tous les pays qui pensent introduire l’euro dans un délai prévisible. Tous ces Etats et leurs Parlements doivent être associés dès le départ aux négociations au traité sur l’euro et aux institutions de l’Union de l’euro.

Personne, aujourd’hui, ne devrait céder à l’incantation d’une prochaine sortie de crise. Les mécanismes de stabilisation assemblés à la hâte ne suffisent pas à faire de l’euro un succès historique bien mérité et nécessaire. Car, comme l’a dit l’un des pères fondateurs de l’Union européenne, Jean Monnet : « L’Europe se fera dans les crises ». La crise actuelle est certainement la plus grande que l’Europe ait dû affronter au cours de son histoire. Aujourd’hui, il dépend de nous d’exploiter cette chance de fonder l’Union de l’euro et de parachever ainsi l’union monétaire.

Marcel Fratzscher, Président, Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW), Professeur  à la Humboldt-Universität à Berlin

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