La crisis del Estado fiscal

No era el menor de los atributos de Schumpeter el acierto y atractivo intelectual de los títulos de sus escritos. Tal era el caso de La crisis del Estado fiscal, ensayo publicado en 1918, cuyo propósito último era dibujar un plan para la reconstrucción de la economía y hacienda austríacas tras la guerra, pero en el que establece un marco sobre el desarrollo de las finanzas públicas en Europa que, 100 años después, mantiene en sus aspectos esenciales plena vigencia y plantea interesantes sugerencias para los problemas de hoy. Las reflexiones de Schumpeter en este ensayo giran sobre tres ejes o mensajes concatenados. El primero se refiere a la concordancia entre el Estado fiscal y el propio Estado: “Es un mérito permanente de Goldscheid… haber diseminado la verdad de que el presupuesto es el esqueleto del Estado privado de todas las ideologías engañosas”. Y así concluir que «la expresión Estado fiscal casi puede considerarse un pleonasmo».

Un segundo bloque de mensajes parte de la constatación de que el Estado fiscal tiene sus límites, cuantitativos y cualitativos o de consistencia interna, diferentes según cada país y época en función de factores no sólo económicos, sino sociológicos, políticos, morales, etc. Cuidado, pues, con las comparaciones simplistas. Como proyección lógica de esos límites, “todo sistema fiscal puede quebrarse ocasionalmente”. No obstante, es importante discernir que “esto en modo alguno significa el colapso de su principio”, esto es, del paradigma central del Estado fiscal.

Tercer mensaje, conectado con lo anterior: “Lo importante es que el sistema del Estado fiscal ha hecho frente hasta ahora a todos los desafíos”. Pero para ello es preciso articular una arquitectura de las finanzas públicas en la que “sea posible encontrar remedios dentro del propio sistema”, en coherencia “con la intensidad de la conciencia de Estado de su pueblo”, y evitando el riesgo de que “la política fiscal de nuestros días no [tenga] ideas nuevas”.

Bajo estas premisas generales Schumpeter hace un recorrido por los diferentes bloques de yacimientos fiscales a efectos de establecer una posible agenda tributaria. Naturalmente parte de los grandes núcleos impositivos, señalando ab initio que los «impuestos indirectos son, en el momento actual, un elemento indispensable, y ciertamente el más importante del mecanismo del Estado fiscal”. Pero en ese recorrido resulta interesante, bajo la óptica también de la nueva economía de hoy, lo que nuestro autor considera “objetos de imposición idóneos”, y que se centran en aquellos beneficios o ingresos diferentes del “beneficio [O ingreso] empresarial propiamente dicho”. La lista incluiría “el beneficio del monopolio y la renta del suelo…. todas aquellas ganancias inesperadas que no son producto de actividades económicas específicas….incrementos de valor no ganados”, etc.

Bajo el mismo esquema de los tres ejes sobre los que se mueven los argumentos de Schumpeter, ensayemos su traslación a las realidades de hoy.

Ciertamente, la primera proposición, relativa a la identificación entre el Estado y el Estado fiscal, no ha hecho sino reforzarse con el transcurso del tiempo. Desde la segunda mitad del siglo XX el Estado fiscal ha ido alcanzando cuotas crecientes de protagonismo por un doble motivo: de un lado, por la generalización y progresiva ampliación del Estado del Bienestar y de las políticas de estabilización de invocación keynesiana; y de otra parte, por la menor utilización de otros instrumentos de política económica diferentes a los fiscales.

Si pasamos al segundo eje de las advertencias de Schumpeter, sobre los límites y riesgos de quebranto del Estado fiscal, se percibe que el modelo hacendístico de los países de nuestro entorno lleva un tiempo mostrando claros problemas de sostenibilidad, y ello pese al apoyo “cuasi fiscal” del BCE y de no atender numerosas peticiones de políticas fiscales más expansivas. De entre todos esos límites y riesgos aludidos, dos nos parecen los más destacables. El primero es la cada vez mayor exigencia redistributiva planteada a las haciendas públicas, derivada del ensanchamiento o ampliación de la brecha existente entre la distribución de la renta resultante del mercado y la socialmente deseable o requerida. Y esto como consecuencia tanto de una tendencia hacia una mayor desigualdad en la primera, como de otra tendencia, ya apuntada por Schumpeter en 1918, favorable a crecientes niveles de igualdad de la segunda. Por otra parte, y como segundo factor, las políticas presupuestarias de carácter asignativo y redistributivo se enfrentan al «dogal» de la falta de armonización y consiguiente competencia fiscal internacional, y las de estabilización pierden gran parte de eficacia en el marco de una economía abierta. Bajo estos condicionantes y limitaciones, las perspectivas del Estado fiscal no están precisamente exentas de retos y dificultades. Pero tampoco en 2018 el paradigma básico del Estado fiscal se puede considerar en crisis, aunque sí hay que buscar los medios que despejen su horizonte, lo que nos lleva al tercer bloque de las recomendaciones schumpeterianas.

Naturalmente, pretender establecer una agenda de esos remedios en estas pocas líneas está fuera de lugar. Pero sí podemos señalar algunas consideraciones sobre tres puntos, que a su vez se conectan entre sí. Los dos primeros se refieren a los dos problemas ya anunciados: la exigencia de una creciente capacidad redistributiva a la hacienda pública, y la necesidad de una suficiente armonización fiscal internacional y de una mayor integración presupuestaria europea. El tercer factor a considerar es un esbozo de las implicaciones para el Estado fiscal de la nueva economía digital (ED).

La primera cuestión es capital, y nos sitúa ante la pregunta sobre los límites de la capacidad redistributiva de la hacienda pública. Son cada vez más las voces que entienden que, si se quiere llegar a determinados estados de distribución deseables, no debería contarse sólo con la acción redistributiva de los presupuestos, sino también con mecanismos que mejoren la distribución primaria de la renta y/o con otros instrumentos de política económica.

Sobre la segunda cuestión poco que añadir, salvo que, aunque tardíos, resultan alentadores los pasos que recientemente se vienen dando o anunciando tanto sobre una mayor armonización fiscal, como sobre el establecimiento de unos mínimos pilares de una hacienda pública a escala europea.

El análisis de las implicaciones de la economía digital para nuestro modelo de Estado fiscal responde a la observación de Schumpeter de que, para el potencial fiscal de un país, «hay una gran diferencia entre la riqueza nueva, activa y en aumento, y la riqueza antigua». Para centrar el tema me serviré de tres citas que subrayan, respectivamente, la importancia de la economía digital para la economía, para nuestro modelo de sociedad, y para la distribución de la renta y la riqueza:

A) “En el futuro, el valor añadido [de una economía] estará esencialmente en el tratamiento de los datos” (Jean Tirole). B) “Lo que se está produciendo es un cambio… a una generación de riqueza distinta. La clave está en cómo se reparte esa nueva generación de riqueza” (J.M. Álvarez Pallete). C) “Lo que tiene sentido es que la riqueza que generan las tecnologías sea realmente social” (Ryan Avent).

El desarrollo de estas cuestiones está todavía en fase de maduración. Pero sí existen algunas conexiones entre las implicaciones de la economía digital y determinadas proposiciones del ensayo de Schumpeter. Nos referimos en concreto a los ya mencionados «objetos imponibles idóneos» derivados, no tanto de juicios éticos o políticos, sino de las propias reglas de eficiencia de una economía de mercado. Según la argumentación de nuestro autor, una parte significativa de los beneficios de los conglomerados empresariales de la economía digital se corresponden con esas bases imponibles.

Esto se debería a que esa estructura empresarial, en buena medida, obtiene rentas de un mercado de competencia imperfecta; disfruta de importantes externalidades del sector público, especialmente de desarrollos tecnológicos; aprovecha, en el uso de datos, derechos de propiedad que, parcialmente al menos, serían privados o demaniales; provocan determinados costes sociales; etc. Naturalmente que los ingresos fundamentados en estos factores, y otros próximos o parecidos, han de instrumentarse en cada caso bajo la fórmula más adecuada desde la lógica fiscal o económica (impuestos, recurrentes o extraordinarios; tasas; tarifas y precios públicos; derechos concesionales; ingresos patrimoniales; etc.).

En 1918, Schumpeter pronosticó que “llegaría el momento” de la crisis del sistema del Estado fiscal, pero que «esa hora no había sonado todavía», para advertir inmediatamente que su sostenibilidad exigía coherencia con los principios y bases del sistema, y una permanente y atenta adecuación a los parámetros económicos y sociales de cada tiempo. Un siglo después esa sigue siendo la situación, como igual continúa siendo el desafío.

Braulio Medel es catedrático de Hacienda Pública y presidente de la Fundación Bancaria Unicaja.

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *