Inversión local, cooperación financiera y desarrollo: reflexiones sobre el FONPRODE

Resumen

El reglamento del recientemente aprobado FONPRODE establece criterios para la selección de proyectos de inversión que se pueden calificar de do no harm: pretenden prevenir efectos contraproducentes en el desarrollo. Dichos criterios, similares a los que rigen otras cooperaciones financieras bilaterales y multilaterales, pueden ser complementados con otros “pro-desarrollo” que persigan maximizar el efecto positivo en variables económicas y sociales. Un marco de análisis del impacto de la inversión directa extranjera en el desarrollo (IDE-D), elaborado previamente por los mismos autores, puede ser un punto de partida para la exploración de estos criterios adicionales de selección de proyectos de inversión, en lo que denominaríamos el marco de estudio de los efectos de la inversión local (IL) en el desarrollo (IL-D).

En el sector profesional de la cooperación internacional al desarrollo suelen darse dos visiones dicotómicas acerca del impacto que pueden tener los instrumentos de la cooperación financiera en el desarrollo de los países receptores de ayuda. Estas visiones derivan a su vez de la percepción que se tiene acerca del papel del sector privado en el desarrollo.

Desde una de las posturas, se considera que la cooperación financiera es contraproducente porque lleva a un aumento del endeudamiento de los países en desarrollo y a una transferencia de recursos de éstos hacia los donantes. Además, se emplean los escasos recursos de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) para financiar al sector privado, que no es necesariamente el sector más vulnerable o con menor acceso a financiación.

La visión contraria sostiene que la cooperación financiera es beneficiosa para el desarrollo porque tiene un efecto sistemático en el desarrollo económico, a través del crecimiento. La inversión es, por definición, menos limitada que las donaciones y su efecto en el largo plazo puede ser muy superior al de las donaciones –se ponen en marcha procesos de actividad económica frente a lo que ocurre con las donaciones que pueden caer en un mayor carácter asistencialista–. El sector privado, lejos de ser perjudicial para la mejora de las condiciones de vida, ha sido el protagonista de todos los procesos de desarrollo conocidos hasta la fecha –desde el Reino Unido hasta China–; algo que no se puede decir del sector público, o al menos, no de la cooperación oficial al desarrollo.

El debate es tan apasionado y algunas posturas tan enconadas que existen incluso iniciativas que podríamos denominar de “auto-educación para el desarrollo (en colaboración con el sector privado)” realizadas desde el mismo sector y para el mismo sector. Véase, por ejemplo, el informe de 31 instituciones multilaterales y bilaterales de cooperación financiera que explica paso a paso cuál puede ser el papel del sector privado en el desarrollo, y más específicamente el de las instituciones financieras internacionales (IFI), para terminar con estudios de caso exitosos (IFC, 2011). El prólogo aclara que “… (la participación) del sector privado en los países en desarrollo a menudo no está clara o adecuadamente comunicada a los actores y al público”.

En 2010, se crea en España el Fondo para la Promoción del Desarrollo (FONPRODE), una nueva herramienta que además aglutina instrumentos antiguos de la cooperación, como el apoyo presupuestario o el Fondo de Concesión de Microcréditos (FCM), transferidos desde la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID).

El FONPRODE ha adoptado recientemente para su funcionamiento un Código de Financiación Responsable (Martín Carretero, 2011). Éste define el objetivo de crecimiento inclusivo y hace referencia a distintos códigos de conducta ya existentes para la cooperación financiera –los Principios del Pacto Mundial de Naciones Unidas, los de Inversión Responsable de la misma organización, los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre trabajo decente y las Directrices de la OCDE para empresas multinacionales–. El código del FONPRODE también previene posibles efectos contraproducentes excluyendo de entre los beneficiarios del fondo los negocios que impliquen la transferencia del sector público al privado de la titularidad de servicios sociales básicos como el agua y el saneamiento, o actividades relacionadas con la biotecnología y la industria biocarburífera. Se establece asimismo un sistema de evaluación de impacto ex-ante social y ambiental.

En definitiva, el código del FONPRODE, al igual que la mayor parte de los códigos de conducta ya existentes para otras cooperaciones financieras, se centra en buena medida en tratar de descartar las operaciones y prácticas que a priori puedan resultar contraproducentes para el objetivo final de desarrollo, que en el caso de FONPRODE se define como el crecimiento inclusivo. Son, pues, códigos de carácter preventivo, realizados desde el enfoque denominado do no harm.

No obstante, asegurar el máximo impacto en el desarrollo requiere no solamente evitar los posibles efectos contraproducentes de la inversión, sino dar un paso más, dotándose también de una batería de criterios que permita identificar a priori los proyectos de inversión que ofrezcan un mayor impacto potencial en el crecimiento inclusivo. Esto es, una mayor eficiencia de la cooperación financiera requiere superar el enfoque de do no harm hacia lo que podría denominarse un enfoque de pro-desarrollo. Para ello necesitaríamos saber qué elementos garantizan, facilitan o multiplican el impacto en el desarrollo de la inversión local (IL), que es la pregunta de investigación de este trabajo y el objetivo a cubrir.

Este trabajo se enmarca en una línea de investigación sobre el impacto en el desarrollo de la inversión –local apoyada por la cooperación financiera y/o extranjera directa–. El objetivo final de esta línea es despejar los elementos de la inversión que marcan un impacto positivo en el desarrollo para, de este modo, poder extraer conclusiones para la formulación de políticas públicas. Concretamente, para el caso de una herramienta como el FONPRODE, este conocimiento permitiría elaborar una lista de criterios ex-ante que permitiera a sus gestores marcar unas pautas de asignación de recursos a las instituciones que canalizan los fondos de inversión y, por último, a los destinatarios finales de la cooperación financiera.

El siguiente epígrafe repasa la literatura teórica y empírica sobre la relación entre inversión y desarrollo. La siguiente sección resume los principios de diversos códigos de conducta de la cooperación financiera. La tercera sección apunta cuáles podrían ser los pasos hacia el establecimiento de unos criterios ex-ante para la identificación de proyectos de inversión a financiar con cooperación financiera –se propone un marco de análisis IL-D–. El último epígrafe concluye.

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Por Iliana Olivié, investigadora principal de Cooperación Internacional y Desarrollo, Real Instituto Elcano; Aitor Pérez, Economista, consultor de cooperación al desarrollo; y Carlos M. Macías, Real Instituto Elcano.

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