Las negociaciones entre el PSOE y sus socios independentistas catalanes incluyen elementos de internacionalidad, algo llamativo teniendo en cuenta que tratan cuestiones de naturaleza interna, y están acordadas varias condiciones y un marco de discusión con el principal partido del Gobierno. Cabe preguntarse si esos elementos internacionales son un mero atrezo impuesto por el independentismo o si son sustantivos y pueden tener consecuencias.
El empeño por internacionalizar las negociaciones responde a razones obvias (deslegitimación de nuestra democracia, clarividente diferenciación entre Ejecutivo y Estado...), pero también a una estrategia a la que los partidos independentistas no renuncian, empeñados en consolidar ganancias. Esa estrategia busca superar el radio de acción soberana del Estado, obtener estatus exterior y lastrar un eventual intento de reversión.
Así, la lista de contenidos «a acordar» incluidos en el texto de investidura PSOE-Junts está precedida del deseo por parte de los firmantes de dotarse de «un mecanismo entre ambas organizaciones internacional, que tenga la función de acompañar, verificar y realizar seguimiento de todo el proceso de negociación y de los acuerdos entre ambas formaciones a los que se llegue». Lo internacional trasciende al mecanismo e impregna la sustancia del acuerdo.
Bajo ese enfoque, se puede realizar una lectura de tres de esos contenidos: la Ley de Amnistía, el mecanismo de verificación (o mediación) y la consulta/referéndum sobre el reconocimiento nacional (sea autodeterminación, sea reforma estatutaria).
En primer lugar, la Ley de Amnistía o de olvido es un reconocimiento por parte del Estado del error que habría supuesto (según sus defensores, claro) la persecución de las conductas ilegales en el marco del denominado procés. La futura norma implica la convalidación de esas conductas ya que, al entenderse que no debieron ser reprimidas, se elimina la responsabilidad jurídica de sus autores.
Son muchos los análisis centrados en la relación de esta ley con el derecho europeo (varios incluidos en La amnistía en España, dirigido por Manuel Aragón, Enrique Gimbernat y Agustín Ruiz Robledo). Pero aquí interesa más recordar que, desde el punto de vista de la legalidad internacional, los actos y las declaraciones de un Estado no son inocuos. Y la amnistía implica dejar de perseguir conductas delictivas cuya comisión el independentismo justificaba, precisamente, por considerar que estaban amparadas y legitimadas por el derecho internacional.
El segundo elemento del acuerdo, el mecanismo de verificación, implica admitir la insuficiencia de las instituciones nacionales para resolver una diferencia interna. En caso contrario, no sería necesario recurrir a una asistencia exterior para solventar lo que se identifica como un «conflicto».
Es cierto que nunca se ha reconocido la «mediación» como tal, pese al uso habitual de esta institución en pleitos internacionales de todo tipo y en un sentido mucho más banal que el recogido en la Carta de Naciones Unidas (artículo 33), que incluye la «mediación internacional» entre los mecanismos para la resolución de controversias. Pero en este caso no nos encontramos ante una diferencia internacional que ponga en peligro la paz y la seguridad y que deba ser resuelta entre sujetos internacionales a través del derecho de gentes.
Esa vaguedad sobre la naturaleza del mecanismo de mediación al que se recurre -lo que impide calibrar si tiene elementos de internacionalidad «sustantivos»- hace que cobre importancia el perfil de su responsable. Como es sabido, en la negociación con Junts se trata de un diplomático salvadoreño con experiencia en procesos de paz. Su función de coordinación implica además el respaldo de un equipo o institución.
La ambigüedad en este punto interesa especialmente al independentismo, que afirma haber logrado el reconocimiento de la existencia de un «conflicto político» por parte de actores internacionales varios a través de una serie de informes y recomendaciones, carentes, eso sí, de carácter vinculante. Recordemos el Informe Cilevics o la opinión del Grupo de Trabajo sobre Detención Arbitraria de Naciones Unidas.
A estos hitos -en principio pensados para los recursos ante el Tribunal de Derechos Humanos de Estrasburgo y después reciclados en el acuerdo con el PSOE- se suma la aceptación del «conflicto político» por parte del Gobierno. Una aceptación que, antes que en la Ley de Amnistía, ya estaba presente en los pactos con ERC de la legislatura pasada.
En esa línea, y una vez que, según el independentismo, diversos actores internacionales han admitido y analizado esa controversia (siempre interna), y estando acordado el seguimiento de su resolución a través de un mecanismo de verificación externo, se podría pasar de pantalla, centrando la discusión en si las partes que negocian tienen atribuido algún tipo de subjetividad internacional.
El trabajo constante del independentismo, en nombre de todos los catalanes, para obtener la condición de minoría nacional y/o lingüística (como) pueblo o nación está ligado a la búsqueda del reconocimiento de algún tipo de subjetividad internacional; no es una aspiración ad intra. De manera que, en la alambicada interpretación del independentismo, singularizar a Cataluña del resto del cuerpo soberano, aun dentro de la nación española, permitiría transcender la mera «negociación de una controversia de política interna supervisada por verificadores internacionales». Para ello es esencial abordar el tercer «contenido a negociar» en el acuerdo de investidura: la consulta.
Más allá de la posición de máximos del independentismo (el referéndum de autodeterminación), la consulta es esbozada ahora como una sucesión de convocatorias, con la primera como un punto de partida (quizás encajable, aunque sea a trompicones, en nuestro ordenamiento jurídico) que se vería completado por otras. En el acuerdo PSOE-Junts ambos firmantes aceptan, por ejemplo, que la propuesta que en su día aprobó el Parlament solicitando la delegación de la competencia para la autorización de referendos fue planteada «con lealtad y desde el marco legal vigente».
Sin necesidad de abordar directamente el derecho a la autodeterminación en su versión externa, para el independentismo lo fundamental sería seguir haciendo camino y consolidar resultados, incluso sobre argumentos jurídicos discutibles. La consulta ayudaría a completar la imagen de un cuerpo político diferenciado que negocia en un plano internacional sobre una controversia, y completaría así lo logrado con la amnistía y la mediación. Lo avanzado se acumula para la siguiente etapa. Por algo lo llaman procés.
De ahí la importancia de que esa consulta (o esas consultas) pueda ser presentada ad extra como el reconocimiento de una colectividad diferenciada del resto del cuerpo soberano (el acuerdo reconoce su «singularidad»). Una colectividad que, siempre según el independentismo, mantiene una controversia reconocida y supervisada en el plano externo, y que aspira a manifestar su opinión sobre la cuestión que ya intentó abordar en 2017 a través de un referéndum que no debió ser reprimido (como indica la Ley de Amnistía).
Es conocida, finalmente, la tensión entre el prevalente principio de integridad territorial y el de autodeterminación ad extra en casos de discriminación o violación de los derechos de un «pueblo». También son conocidos los intentos de ampliar ese esquema aplicándole la teoría de la «discriminación positiva» (trato diferenciado compensatorio).
En conclusión, si 2017 fue el precedente mediático y emocional que en una parte de la opinión pública internacional estableció (falsamente) a Cataluña como un colectivo diferenciado del conjunto de la sociedad española, hoy el independentismo se afana en consolidar ganancias en el plano legal. Unas ganancias menos impactantes pero quizás más difícilmente reversibles.
Estos avances obtenidos por el independentismo no implican que Cataluña obtenga automáticamente un estatus internacional, ni tampoco suponen una base legal para la reclamación ante instancias foráneas, pero sí conceden argumentos tanto a quien persigue un cambio como a quien pueda llegar a estar interesado en reconocerlo. Convendría dejar de aferrarnos ensimismados a la visión clásica según la cual la soberanía del Estado es el único elemento rector; su margen de maniobra, total; y el debate interno, el único.
En definitiva, lo que para algunos es un mero decorado otros lo pueden presentar como un avance consolidable en el plano internacional en favor de su proyecto de ruptura.
Javier Benosa Lalaguna es funcionario de la carrera diplomática.