Tras leer la exposición de motivos de la denominada 'Proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social de Cataluña', me ha sido imposible no recordar al profesor Pablo de Lora, catedrático de Filosofía del Derecho en la Universidad Autónoma de Madrid, y su ensayo 'Los derechos en broma' (2023). Se lamenta el profesor De Lora sobre la mala praxis legislativa de los últimos tiempos, especialmente porque «las exposiciones de motivos que anteceden al articulado no son más que reservorios de manifiestos en los que volcar altisonantes compromisos ideológicos y normativos (de calidad variable)». Tomo prestada su acertada reflexión como umbral para las que siguen a continuación.
La proposición de ley de amnistía que nos ocupa abarca veintiuna páginas reales, descontando un encabezamiento formulario en la primera y unas referencias normativas en la última; y de esas veintiuna páginas, nada menos que once están dedicadas a explicar los motivos de la proposición. Por principio, cuando hay tanto que explicar, es que es difícil encontrar explicación. Y así sucede con el texto que ha entrado en el Congreso de los Diputados, cuya explicación está pensada, de la primera a la última palabra, para pasar el futuro corte del Tribunal Constitucional y esconder la única motivación política que la anima.
De hecho, su exposición de motivos está trufada de referencias a sentencias de este tribunal y a principios de la Constitución de 1978. Muy típico esto de elogiar a la víctima. Sin embargo, llaman la atención los pobres resultados en la búsqueda de esos «numerosos precedentes» de amnistías en España a los que alude el texto y que crearían una especie de tradición constitucional, vigente en la actualidad, limitándose al ya conocido de 1977. Mejor así, porque las amnistías en España han sido utilizadas generalmente como concesiones del monarca (absoluto) de turno, o decisiones sectarias del partido gobernante, o premios al golpista fracasado (militar o de izquierdas) en los preámbulos de la Guerra Civil.
Y ya que la proposición cita la Ley de Amnistía de 1977, bien podría haber recordado aquellas palabras del diputado Marcelino Camacho, cuando defendió esa medida de gracia porque iba a ser la última y «que a partir de ella, el crimen y el robo no puede ser considerados, se hagan desde el ángulo que se hagan, como actos políticos» (Boletín Oficial del Congreso, 14 de octubre de 1977, núm. 24, pág. 960). Fin de la cita.
Es llamativo también que en once páginas dedicadas a explicar los motivos de la ley sus autores no hayan encontrado una sola ley democrática –repito, democrática– vigente que prevea la amnistía como una causa de extinción de la responsabilidad criminal. Gran hallazgo, eso sí, el del artículo 666 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que incluye la amnistía en su redacción original de 1882, y a la que se aferra este neolegislador como a un clavo ardiendo. Y eso que los firmantes de esta proposición suprimieron en la anterior legislatura el delito de sedición y modificaron el de malversación de fondos públicos para europeizar y actualizar nuestro rancio Código Penal de 1995. Nada de qué preocuparse, es solo un cambio de criterio.
Pues bien, si la Constitución no incluyó la amnistía es porque, además de rechazarse las enmiendas que lo pretendían, con la de 1977 se hizo la reconciliación necesaria –y muy generosa– entre españoles para desembocar en el régimen constitucional de 1978, en el que, por definición, no habría delitos políticos. Y olvidan los redactores de la proposición de ley que el 'Código Penal de la democracia' aprobado por la mayoría de izquierdas y nacionalista en 1995 no incluyó a propósito la amnistía como exención de responsabilidad penal en el artículo 130.1, que ahora, deprisa y corriendo, enmiendan para mencionarla. ¿Habrán reparado en que la redacción del nuevo artículo 130.1 4.º del Código Penal de la democracia dice lo mismo que el artículo 112 3º del Código Penal franquista de 1973? O sea, que la solución avanzada y moderna del conflicto catalán es aferrarse a una ley de 1882 y llevar el Código Penal de 1995 a 1973.
Tampoco parece que el rastreo por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional haya sido exitoso, más allá de entresacar frases y ponerles comillas, sin mencionar su contexto, y elevar a condición de doctrina consolidada lo que no es más que algún 'obiter dictum', es decir, un razonamiento tangencial y no determinante de la decisión. Quizá se deba a que toda la proposición de ley es –sin citarla– una apología de la persecución judicial del adversario político, el famoso 'lawfare', desde el momento en que la sucesión de delitos cometidos entre 2014 y 2017 en Cataluña se califica como «conflicto político».
No puedo terminar sin referirme a la inevitable cita del Derecho Comparado, recargada con menciones a lo más granado del «entorno europeo», pero con una sola referencia legislativa, la Ley 38-A, de 2 de agosto, promulgada en Portugal con motivo de la Jornada Mundial de la Juventud y la visita del Papa Francisco (aquí tenemos nuestro modesto indulto de Viernes Santo). Por cierto, la ley portuguesa se denomina de «indulto de penas y amnistía por infracciones». Hay que tener cuidado con estas citas de Derecho extranjero: las carga el diablo, porque entre los delitos excluidos de la amnistía portuguesa se encuentran (artículo 7): los delitos contra la soberanía nacional y contra la vigencia del Estado de derecho (letra e), los delitos de malversación (letra v) y los delitos de terrorismo (letra f, apartado i), al margen de que haya o no sentencia firme (precisión mía).
No tengo duda de que durante el trámite parlamentario aparecerán mejores fundamentos y la ley de amnistía iniciará su camino al Tribunal Constitucional con paso firme y seguro. Solo espero que el verdadero y oculto motivo de esta proposición de ley (garantizar una investidura) se escriba con letras capitulares y así quede clara la voluntad del legislador.
Jesús Zarzalejos Nieto es doctor en Derecho y profesor de Derecho Procesal en Cunef Universidad.