X. La economía española durante el reinado de Isabel II

Por Pedro Tedde de Lorca, Banco de España. Servicio de Estudios Universidad San Pablo – CEU

La economía española en las décadas centrales del siglo XIX

España, a mediados del siglo XIX, era, al igual que otras naciones de la Europa suroccidental —Portugal, Italia— y también de la Europa del centro (Austria, Prusia), un país básicamente agrario, con un sector industrial importante y dinámico, pero incapaz de promover a corto plazo la completa transformación de una economía tradicional en otra moderna. Había regiones avanzadas, como Cataluña, pero el resto de la economía española, sobre todo la del interior, mantenía características de indudable atraso en comparación con la Europa desarrollada, Gran Bretaña, Francia o Bélgica. Las regiones del litoral, así como Madrid, estaban conectadas por vínculos comerciales y comenzaban a estarlo también —en términos de inversiones extranjeras —con los países europeos más desarrollados. Las regiones del interior y algunas periféricas, en torno a 1850, estaban modificando, con desigual esfuerzo, su composición productiva, desde una economía de subsistencia a otra de especialización para el mercado. La España de Isabel II era una nación pobre, relativamente lenta en su modernización y regionalmente desequilibrada en términos de renta y organización socioeconómica. Pero, en absoluto, se trataba de una nación económicamente estancada o deprimida.

La actividad económica en España, de acuerdo con las evaluaciones más recientes, progresó a lo largo del reinado de Isabel II. El producto interior bruto aumentó, entre 1850 y 1868, a una tasa media situada en torno al 1,5% al año. En términos comparativos, no obstante, la posición española se rezagaba respecto a las economías más avanzadas. En 1850, la renta por habitante estaba próxima al 90% de la renta per cápita conjunta de británicos y franceses; veinte años después, dicha proporción había caído al 75%. La producción industrial en España experimentó un avance indudable entre 1840 y 1870: el producto industrial aumentó en ese período a una tasa anual media del 2,7%. Según los especialistas en historia industrial, el crecimiento de la década de 1840 y 1850, puede caracterizarse como arranque de la revolución industrial. De acuerdo con esta interpretación —hoy ampliamente compartida— la economía española recuperaba, en estos decenios centrales del ochocientos, el tiempo perdido en el primer tercio del siglo, debido a las consecuencias de la guerra de la Independencia, la emancipación de la mayor parte de las colonias americanas y la primera guerra carlista.

Naturalmente, los niveles de partida y de llegada de unas y otras economías eran muy distintos, y, en esa comparación, el contexto en que se manifestaba el proceso de crecimiento, completamente diverso. En España, el peso específico de la industria en el conjunto de la economía española, era reducido. En 1860 el sector industrial sólo ocupaba el 17% de la población activa, frente al 64% en la agricultura. Las actividades primarias generaban entonces el 40% del producto interior mientras que correspondía a la industria el 17%. Cataluña era, entre 1850 v 1870 la región industrial más avanzada; en realidad la única que podía calificarse como propiamente industrial. Otras zonas de cierta densidad manufacturera estaban situadas entonces en Vizcaya, Asturias y Andalucía.

La Ley de Pesos y Medidas de 19 de julio de 1849 introdujo en todos los dominios de España un sistema decimal de pesos y medidas cuyas unidades básicas eran, respectivamente, el kilo y el metro. Se adoptaba así un sistema uniforme, de acuerdo con el modelo implantado por vez primera en Francia en 1795. Bélgica y Holanda fueron los primeros países en seguir el ejemplo francés, en 1816, que, después de España, fue también adoptado por Portugal (1852), Italia (1871) y el Imperio alemán (1872).

La ley española de 1849 constaba de dos partes. En la primera, se definían los múltiplos y divisores de los nuevos pesos y medidas legales. En la segunda se establecían los plazos y procedimientos administrativos para su implantación, que se quería fuese definitiva el 1 de enero de 1860. Sin embargo, los plazos, con excepción del que hacía obligatoria su enseñanza a partir de 1852, no se cumplieron. Un real decreto de 17 de junio de 1867 reiteraba la obligatoriedad del sistema métrico a partir del 1 de julio del mismo año.

En la ley de 1849 se solicitaba la remisión al Ministerio de Fomento de dos copias de todas las unidades de pesos y medidas utilizadas tradicionalmente en las distintas provincias, con objeto de establecer su relación con las nuevas. La Gaceta de Madrid de 28 de diciembre de 1852 publicó las tablas de correspondencia recíproca entre las muchas y variadas medidas tradicionales y el metro y el kilo. Una de las colecciones enviadas por las provincias se guardó en el Archivo General Central de Alcalá de Henares, donde se perdió al destruirse el Archivo en 1938, en la guerra civil. La otra colección se conserva en el Museo del Centro Español de Metrología, institución heredera de las funciones y trabajos que realizó la Comisión Permanente de Pesas y Medidas, de 1846, y las distintas Comisiones que sucedieron a aquella primera (ver a la derecha LOS «ADELANTOS REALIZADOS»).

La agricultura del cereal ganó espacio a lo largo de la primera mitad del siglo XIX, y continuó haciéndolo durante la segunda gracias a la desamortización de las propiedades de la Iglesia del Estado y de los municipios. Se redujeron, al mismo tiempo, las superficies dedicadas a montes, pastizales y cañadas. Con la progresiva integración del mercado interior, y de la economía española en la internacional, fueron en aumento asimismo las tierras destinadas a viñedos y olivares. La superficie de vid en España era, en 1857, dos veces y media inferior a la de trigo, y la de olivar casi cuatro veces más reducida. El problema mayor que afectaba a la economía agraria peninsular, como a casi toda la Europa mediterránea, era la baja productividad de la tierra y del trabajo, por razones naturales —escasa pluviosidad, desigual calidad del suelo, climas extremos—y por las limitadas posibilidades económicas de la mayoría de los agricultores para aumentar la inversión en la mejora y eficiencia de los cultivos. Los relativamente pobres rendimientos por unidad de superficie de la agricultura cerealista eran, a fines del siglo XIX, similares a los de Portugal e Italia, muy inferiores a los de Francia —en un 40%—, de Gran Bretaña —en un 70%— o de Alemania, en un 55%. Según recientes estimaciones, la producción de trigo por habitante aumentó en España un 14%, aproximadamente, entre 1800 y 1870, para estancarse a partir de entonces, hasta finales del siglo. En otras palabras, a partir de 1870 —y hasta bien entrado el siglo xx— la producción de trigo aumentó más despacio que la población y que la fuerza de trabajo ocupada en la agricultura. El aumento de la producción agraria, en la España del siglo XIX, se debió antes a incrementos sucesivos de tierra y de trabajo que a una elevación destacada de la productividad.

Una variable que afectó de manera positiva a la agricultura y la ganadería de las décadas centrales del siglo —de 1830 a 1880— fue la ampliación del mercado en la producción y comercialización de bienes primarios. La importación de cereales se redujo de forma drástica en estas décadas, al tiempo que aumentaba la población, y España, aunque en porcentaje modesto respecto al volumen de producción, exportó ocasionalmente trigos y harinas; sin embargo, en épocas de crisis de subsistencia por malas cosechas —en torno a 1857y 1868, por ejemplo— la importación de trigo experimentó subidas extraordinarias. El vino y las pasas, artículos de exportación ya muy apreciados en el siglo anterior, mantuvieron hasta los decenios finales del ochocientos una posición destacada en el comercio exterior. Otros productos primarios que se comercializaron con éxito fuera de las fronteras españolas, a mediados del siglo XIX, fueron los ganados —su valor de exportación se decuplicó entre 1850 y 1870—, los cítricos, el aceite y el corcho, cuyas ventas se triplicaron. La mejora de las carreteras y de los puertos, y sobre todo la apertura definitiva de la red radial de ferrocarril, que se abrió, en sus tres cuartas partes, entre 1856 y 1865, influyeron en esta movilización de excedentes. Cabe mantener la hipótesis que atribuye a la mayor especialización de la economía española, procurada por esta ampliación del mercado interior y exterior, una responsabilidad positiva en el crecimiento del producto interior a lo largo del siglo XIX.

La población española pasó de 10,5 millones de habitantes en 1797 a 15,6 millones según el censo de 1877, con una tasa anual de aumento del 0,63%, superior a la calculada para el siglo XVIII, aunque inferior al ritmo de crecimiento demográfico de los países europeos más industrializados en ese tiempo, salvo el caso excepcional de Francia. La tasa de mortalidad española, del 29 por 1.000, era muy elevada en la Europa de mediados del ochocientos; en cambio, la tasa de natalidad se encontraba al mismo nivel de Alemania, Austria e Italia. En esta situación influían, de forma combinada, factores naturales, pero también económicos, como en las ya mencionadas crisis de subsistencia, que, con frecuencia de diez o quince años, asolaban las comarcas más dañadas por las malas cosechas y también afectaban con dureza al consumo de las ciudades. Durante el reinado de Isabel II la crisis económica más grave se vivió en su último año, en 1868, el mismo de la revolución, y duraría cuatro más; el PIB —y el producto agrario, entonces su principal componente— de 1867 no se recuperó hasta 1872. En la España de mediados del siglo XIX había grandes contrastes en la distribución personal y regional de la renta y de la riqueza. También los había entre el sector minoritario moderno y urbano de la industria y un sector agrario mucho más tradicional en sus métodos y ciclos. En tercer lugar, resultaba perceptible la dualidad entre una economía cada vez más especializada y capaz de transformación agraria y manufacturera, y otra arraigada en amplias regiones del interior, apartada de las grandes vías de comunicación y replegada sobre su propia subsistencia.

Otro contraste apreciable era el que presentaba la formación de capital humano, entre los niveles más elementales y los superiores. La tasa de escolarización en España era mucho más baja que en otros países occidentales, inclusive la de Italia, quince puntos porcentuales más alta. La tasa de alfabetización en España, en 1860, era del 27%. En cambio, el número de estudiantes de enseñanza secundaria y universitaria, en relación a la población escolarizada, era mayor en España que en Francia o Italia. La educación técnica superior, con un número relativamente reducido de alumnos, fue capaz de responder, sin embargo, a los dos grandes sectores que demandaban ingenieros a mediados del siglo XIX: las obras públicas y la minería.

Las etapas de la política económica isabelina (1843-1868)

En 1843, año de la declaración oficial de la mayoría de edad de Isabel II, la economía española tenía planteados numerosos problemas cuya resolución por el Estado se había aplazado a causa de la prolongada guerra carlista. La Hacienda pública se enfrentaba a una exorbitante deuda del Tesoro, emitida a corto plazo pero renovada y acumulada de modo desordenado durante los años de la guerra civil y los inmediatamente posteriores. En segundo lugar, era necesaria la reforma del sistema tributario, con la introducción —planteada en su momento por las Cortes de Cádiz y reclamada en épocas posteriores— de la contribución directa, en un intento de generalizar los impuestos del producto, sobre los rendimientos de las actividades agrarias, industriales y comerciales, a la vez que se esperaba aumentar las cifras de recaudación total. Otra reforma económica requerida por diferentes grupos de opinión, desde décadas anteriores, era la monetaria, puesto que en el conjunto heterogéneo de piezas metálicas existentes abundaban las extranjeras y escaseaban, por el contrario, las de oro y plata acuñadas en las casa de moneda españolas. En tercer lugar, se echaba en falta, a mediados de la década de 1840, un sistema de comunicaciones terrestres eficaz, debido, sobre todo, a las dificultades naturales que entorpecían las crecientes relaciones comerciales entre diversas regiones de la Península. En cuarto lugar, los gobiernos de Isabel II y, sobre todo, los círculos de opinión económica y política se plantearon la cuestión del proteccionismo comercial —con su versión radical, que era el prohibicionismo— frente a posiciones más librecambistas. Por último, pero no menos apremiante que las necesidades anteriores, era la carencia de un marco jurídico e institucional adecuado a una moderna economía de mercado; era precisa una nueva legislación para las sociedades por acciones, para las entidades bancadas y para la propia definición y preservación de los derechos de propiedad.

En el reinado de Isabel II se intentó, por los gobiernos de uno u otro signo político, dar respuesta conveniente a estas necesidades. Desde el punto de vista de la política económica seguida a lo largo de los veinticinco años de este reinado, se pueden destacar cuatro períodos de desigual duración y orientación ideológica: 1) la etapa moderada de 1844 a 1849, en la cual la figura político-financiera sobresaliente fue la de Alejandro Mon; 2) la asimismo moderada de 1849 a 1854, con el indiscutible protagonismo de Juan Bravo Murillo durante los tres primeros de estos años; 3) el bienio progresista de 1854 a 1856, con la presencia significativa de Pascual Madoz; 4) el período de regreso al moderantismo y de la Unión Liberal, de 1856 a 1868, en el cual, Pedro Salaverría, sobre todo de 1858 a 1861, sería el responsable financiero máximo de esta etapa, seguido por Manuel Barzanallana, de 1864 a 1868.

Las reformas de Hacienda con Alejandro Mon

Los cambios económicos principales de la Regencia de Espartero consistieron en el desarraigo definitivo de las instituciones del Antiguo Régimen, como la abolición del diezmo o la desamortización de los patrimonios del clero secular. En 1844, los gobernantes moderados abordaron la reforma del sistema tributario, repetidamente empezada pero inconclusa, con la adopción de la contribución directa y proporcional sobre el producto interior. Pero antes de proceder a esta tarea, resultaba prioritario ordenar y reducir a límites razonables la deuda del Tesoro, contraída a corto plazo, pero acumulada de forma desordenada, durante la guerra civil, de 1833 a 1840, y en los años inmediatamente posteriores. Eran los titulares de esta deuda flotante del Tesoro, contratistas o banqueros particulares que facilitaban recursos con intereses muy altos —en razón de la insolvencia recurrente del erario público— a cambio de libranzas y billetes a corto plazo, garantizados por el producto de las rentas y tributos del Estado.

El acuerdo con los acreedores del Tesoro había de consistir en una conversión de la deuda flotante, en poder de banqueros y contratistas, en deuda del Estado o deuda perpetua a largo plazo. Alejandro Mon, ministro de Hacienda entre 1844 y 1846 por segunda vez en su vida (lo había sido la primera de 1836 a 1838), nombró una junta de representantes del gobierno, presidida por Ramón Santillán —otra de las figuras claves del moderantismo en asuntos económicos—, a fin de conferenciar con los comisionados de los tenedores de deuda flotante del Tesoro. Esta ascendía a más de 1.000 millones de reales, una cifra superior en un 25% al total de rentas y tributos percibidos por el Estado en 1843. Al cabo de unos meses de enconada pugna entre el Ministerio y los representantes de los acreedores, se llegó a un acuerdo consistente en canjear dicha deuda a corto plazo por 1.807 millones de reales de deuda perpetua, con una carga por intereses de 54 millones al año, un 3%.

Las perspectivas de Mon iban más lejos. Por una parte, trataba de convertir al Banco Español de San Fernando —creado en 1829—, que había proporcionado servicios considerables al Estado durante la época de la guerra civil, en pieza central del Tesoro. Se trataba de que éste se convirtiera en recaudador de la casi totalidad de las contribuciones y rentas y, a la vez, en dispensador de crédito a corto plazo al gobierno a cuenta de los ingresos presupuestados. El banco percibiría por sus adelantos un interés fijo y mucho más reducido, del 6% al año, que los prestamistas particulares. Además, habría de satisfacer el servicio de los semestres de la deuda interior y exterior del Estado, y encabezaría eventuales operaciones de crédito a gran escala en la cual participarían prestamistas particulares. Esta identificación casi total del banco con el Tesoro se formalizó, por primera vez, en diciembre de 1845, y duraría, en esta época hasta el año de crisis financiera de 1848. Es preciso notar que además de los cometidos anteriormente descritos, el Banco de San Fernando conservaba su finalidad principal de emitir billetes al portador en Madrid, y admitir cuentas corrientes y depósitos, además de descontar y negociar letras y efectos mercantiles a corto plazo, y facilitar préstamos a particulares.

Una vez terminada la reforma de la deuda flotante, era posible afrontar la introducción de un sistema fiscal moderno. El 25 de mayo de 1845 quedó promulgada la reforma fiscal que implantó definitivamente en España la tributación de inspiración liberal. El sistema fiscal de Mon —hecho posible gracias a la colaboración con Ramón Santillán— tendría una prolongada vigencia, hasta la reforma de Fernández-Villaverde de 1900. El núcleo del sistema de 1845 era la imposición directa, que recaía preferentemente sobre los rendimientos netos de la agricultura, el comercio y la industria. Desde un punto de vista ideológico y formal, la reforma de 1845 correspondía plenamente a los principios liberales: legalidad de los presupuestos; igualdad jurídica de los contribuyentes, sujetos al principio de proporcionalidad; simplificación, orden y claridad de los tributos, y equilibrio de los gastos con los ingresos previstos y aprobados en el Parlamento. Asimismo, la emisión de deuda a largo plazo, o deuda del Estado, debería ser aprobada por las Cortes.

Este modelo de tributación tenía un precedente indudable en el sistema liberal francés, que inspiró las legislaciones de otros países latinos, pero también recogió importantes rasgos autóctonos de las contribuciones del Antiguo Régimen, sobre todo en la práctica recaudatoria, llegando a desvirtuar, de este modo, el sentido de la reforma. La suma de contribuciones indirectas —las que recargaban los precios de las mercancías— alcanzaba en 1850 más del 60% de los ingresos ordinarios. Esta composición de los tributos dotaba de un carácter regresivo al sistema de 1845. Por otra parte, el método de señalamiento previo de cupos provinciales, en la contribución directa sobre agricultura y ganadería, junto con el reparto posterior de cuotas llevado a cabo por juntas periciales de carácter local, favoreció la ocultación de riqueza en grandes proporciones, el fraude fiscal y la desigual distribución de la carga impositiva entre los contribuyentes.

También se ha criticado la ordenación tributaria del siglo XIX por no tomar en cuenta debidamente los progresos de sectores como la industria, las finanzas y los transportes. Pero, tal vez, la rémora más grave del sistema de 1845 fue la insuficiencia crónica de los ingresos impositivos, que repercutió sus déficits presupuestarios, cada vez más abultados, en graves carencias en algunas partidas del gasto público —como el de la educación— y en el continuado aumento de la deuda pública.

La reforma arancelaria de 1849 completó el programa de Mon de renovación de la Hacienda pública comenzado con el arreglo de la deuda del Tesoro y la implantación del sistema tributario en 1844 y 1845, respectivamente. En su cuarto mandato como ministro de Hacienda, de agosto de 1848 al mismo mes de 1849, Alejandro Mon logró que las Cortes aprobaran un arancel más aperturista que la solución prohibicionista que un amplio sector defendía, especialmente en lo relativo a las manufacturas de algodón, pero no tan decididamente liberalizador como la apoyada por Mendizábal y un reducido grupo de parlamentarios progresistas. Puede calificarse la política de Mon, en este sentido, de moderadamente proteccionista; como un primer paso que anunció la posterior apertura aduanera, lograda tras el triunfo de los revolucionarios de 1868.

Las políticas monetaria y financiera de los moderados

La reforma monetaria de 1848 no fue debida a Alejandro Mon, sino a Manuel Bertrán de Lis, en el segundo gabinete Narváez, pero estuvo precedida por sucesivos proyectos de Mon, Santillán y Salamanca, entre 1846 y 1847. Todos estos planes tendían a evitar la profusión de monedas francesas de plata en España, mediante la acuñación de piezas de oro y plata, más ajustadas en la relación entre los valores de mercado de uno y otro metal. De este modo se buscaba el fin de la exportación de moneda de plata y la consiguiente importación de piezas francesas. Además, la reforma de 1848 adaptó la moneda española al sistema decimal, con base en el real. Se acuñarían en plata duros de veinte reales, medios duros, pesetas de cuatro reales, medias pesetas y reales; en oro, doblones o centenes isabelinos de cien reales. En cobre, moneda de medios reales o de inferior denominación. En 1855, el progresista Juan Bruil dividió el real en cien céntimos, acabando así con los antiguos maravedís como unidades de cuenta. En 1864, Pedro Salaverría estableció el escudo de diez reales como pieza básica del sistema; la peseta, de cuatro reales, y el real mismo, pasaban a ser monedas divisionarias. Pero, en esa época, el problema monetario más grave trascendía las fronteras españolas: la plata se encarecía, o lo que era igual, el oro se abarataba. De hecho, la inestabilidad en la relación entre ambos metales sufriría en el futuro amplias fluctuaciones, hasta que en la mayoría de los países occidentales —no en España— acabó implantándose el patrón oro, en el último tercio del siglo XIX.

Más conservadora fue la política de Mon, y en general de los moderados, en lo referente al crédito y la banca. En esta posición influyó, sin duda, el desenvolvimiento de la crisis financiera internacional de 1848 y sus antecedentes locales, como fueron el auge especulativo de la Bolsa de Madrid, de 1844 a 1846, y la forzada fusión de los bancos emisores madrileños en 1847. Eran éstos el Banco Español de San Fernando, progresivamente implicado —por voluntad del ministro Mon— en la financiación del Tesoro, y el Banco de Isabel II, creado en 1844, cuando era ministro de Hacienda García Carrasco, por un grupo de capitalistas, entre quienes descollaba José Salamanca. Este último alcanzó, en el Madrid de la década de 1840, una fama casi legendaria a raíz de su enriquecimiento en Bolsa. En realidad, fueron muchos quienes —pertenecientes a ocupaciones muy diferentes, incluidos los más prestigiosos círculos del Estado— se lanzaron, en aquella época, a formar sociedades por acciones y a intervenir en el mercado de valores, a veces en operaciones de gran riesgo como las compraventas de títulos a futuro. Alejandro Mon observaba con preocupación creciente estas prácticas en un mercado financiero estrecho, como era el madrileño, y desconfiaba de la proliferación de sociedades mercantiles, sobre todo, las financieras. Además, Mon, al igual que Santillán, Pidal y otros moderados, albergaba un indisimulado recelo hacia la ambiciosa actitud de Salamanca, quien desplegaba una incansable labor de relaciones políticas y sociales, al tiempo que acumulaba su inmensa fortuna. Al cabo de algún tiempo se advirtió que los principales accionistas del Banco de Isabel II obtenían fácilmente de esta institución crédito con el fin de invertir en Bolsa, contribuyendo a alentar el ciclo alcista que se manifestó de 1843 a 1846.

La crisis financiera internacional que se dejó sentir—también en España— a comienzos de 1847 puso en evidencia el débil funcionamiento del Banco de Isabel II. En realidad, hacía algunos meses que se había detenido la escalada de cotizaciones en el mercado de valores, con la consiguiente alarma de los especuladores bolsísticos, y en concreto de los accionistas, tenedores de billetes y depositantes del Banco de Isabel II. La mayor parte de los recursos de esta sociedad estaba colocada en préstamos con la garantía de unos valores que, día a día, se disipaban, a medida que las cotizaciones se reducían. En los últimos meses de su segundo mandato como ministro, Mon tomó disposiciones para la fusión del Banco de Isabel II con el de San Fernando, ante el temor de que aquél se declarara en suspensión de pagos, del mismo modo que lo habían hecho otras sociedades mercantiles. Su sucesor en el cargo, Santillán, fue quien, a comienzos de 1847, realizó por decreto la unión definitiva de las dos sociedades emisoras de Madrid. La fusión no se realizó, sin embargo, como aquél esperaba, de acuerdo con el valor real de los créditos y obligaciones de cada institución. A Santillán le sucedió, en la cartera de Hacienda, el propio Salamanca, quien procuró que la unión se efectuara mediante el reparto por mitades de las acciones del nuevo Banco de San Fernando —que así se llamó el resultante de la integración— a los titulares de los fusionados.

Lo peor no fue el injusto trato recibido por los accionistas del Banco de San Fernando, sino la desconfianza que se extendió en Madrid, y en el resto de España, por la suerte futura de esta institución, lastrada por el peso de créditos de muy difícil recuperación. A la anterior euforia del público por los negocios financieros le sucedió un temor generalizado. Los billetes del San Fernando comenzaron a circular con descuento en Madrid, y el gobierno —con Bravo Murillo en la cartera de Hacienda, a quien sucedió Mon, en agosto de 1848— hubo de emprender medidas radicales. Una de ellas consistió en la aceptación de los billetes del Banco de San Fernando como moneda metálica en el pago de derechos de aduanas. Otra, en la devolución de una parte de los créditos que el gobierno había recibido de aquél. En tercer lugar, Mon decidió que la emisión de billetes en Madrid estuviera controlada por un departamento oficial e independiente del banco. En 1849 fue aprobada por las Cortes una nueva ley de bancos de emisión que consagraba la existencia de un solo banco emisor en Madrid, con fuerte limitación en su facultad para imprimir billetes, aunque se respetaron los derechos de los dos bancos ya abiertos, desde algunos años atrás, en Barcelona y Cádiz. Sin embargo, la ley de 1849 prohibió la creación de nuevos bancos emisores.

Las reformas en la Hacienda del Estado de Bravo Murillo

Juan Bravo Murillo fue nombrado ministro de Hacienda en 1849, con Narváez en la presidencia del Consejo de Ministros, cuando ya era ministro de Comercio, Industria e Instrucción Pública desde dos años atrás. Después de Narváez, ocupó Bravo Murillo la presidencia del Consejo hasta 1852. En estos años desarrolló tres líneas de reforma de la Hacienda pública con desigual fortuna. La más elogiada, incluso por sus oponentes políticos, fue la Ley de Administración y Contabilidad, de 1850, que contribuyó a racionalizar, desde el punto de vista político, la gestión financiera del Estado. En esta tarea, Bravo Murillo se valió del asesoramiento técnico de Ramón Santillán y también recurrió a éste para su segunda linea de reforma: la financiación a corto plazo del Tesoro. En primer lugar, nombró a Santillán gobernador del Banco de San Fernando, a raíz de la aprobación de la Ley de Bancos de 1849. Santillán —naturalmente de acuerdo con Bravo Murillo— preparó un nuevo marco legal para la institución emisora de Madrid, por encontrar en exceso restrictiva la norma dispuesta por Mon en aquella fecha, sobre todo en lo referente al límite de la circulación fiduciaria. La nueva Ley de Bancos fue promulgada en 1851. Pero no se tradujo esta nueva regulación en unas mayores facilidades para la financiación del gobierno, y mucho menos en un indiscutible control del banco por parte del ejecutivo. Los reparos de Santillán ante las pretensiones de Bravo Murillo, en un sentido intervencionista, motivaron que este último creara, en 1852 la Caja General de Depósitos, instituida a imagen y semejanza de su homónima francesa. Era esta caja una institución oficial cuyo objeto consistía en recibir todos los depósitos judiciales y administrativos, así como depósitos particulares debidamente remunerados. Con estos recursos la caja facilitaba crédito a corto plazo a la Hacienda pública. A partir de 1860, sus cuentas comenzaron a alcanzar dimensiones preocupantes, sobre todo cuando llegó a convertirse en un mecanismo para alimentar de manera indefinida los débitos del Tesoro. Naturalmente, la banca privada acusaba a la caja de competencia desleal, por los elevados intereses que pagaba a los depositantes —hasta del 9 %— y por la aceptación general de sus recibos, convertido casi en papel moneda. Tras el triunfo de la Revolución de 1868 la Caja de Depósitos fue liquidada.

La tercera reforma financiera de Bravo Murillo —y la más controvertida— fue la reforma de la deuda pública a largo plazo. Ciertamente, la situación financiera del Estado circo años después de la reforma tributaria de Mon, precisaba de un nuevo ajuste. Además, la necesidad, que se preveía inminente de llevar a cabo un ambicioso programa de obras públicas exigía una previa operación de saneamiento financiero. Por una parte, había obligaciones desatendidas desde hacía muchos años como sueldos y pensiones de funcionarios o libranzas, cartas de pago y otros documentos de Tesorerías que no se habían podido satisfacer. Por otro lado, los poseedores de títulos de deuda pública reclamaban del gobierno el cumplimiento de los intereses pendientes. En consecuencia, Bravo Murillo decidió convertir dichos cupones impagados en títulos nuevos de deuda tras reducir casi a la mitad su importe; asimismo permutó deuda antigua en otra con menor tipo de interés, y decidió canjear una determinada suma de débitos en títulos no amortizables. Todo ello se llevó a cabo de forma unilateral, sin una previa negociación con los acreedores, del interior o de otros países lo cual elevó la impopularidad de Bravo Murillo y del Estado español en las bolsas extranjeras a cotas fácilmente imaginables. Ciertamente no sería esta la primera ni la última vez que la Hacienda española del siglo XIX se declaró incapaz de cumplir con sus obligaciones financieras. Por otro lado, la reforma de Bravo Murillo afectó sólo a una parte minoritaria de la deuda pública, pero sus consecuencias negativas sobre el crédito internacional del Estado liberal español fueron duraderas. Como logros positivos de la conversión de deuda de Bravo Murillo debe destacarse, en primer lugar, que el total de débitos del Estado se mantuvo casi invariable hasta mediados de los años sesenta. Y en segundo lugar, que simplificó la deuda pública y contribuyó a poner orden y claridad en su gestión.

La política del bienio progresista (1854-1856)

La revolución de 1854, que finalmente condujo al Partido Progresista al gobierno, tuvo fundamentos políticos, pero también económicos, como el descontento popular ante los escándalos que llegaron a las Cortes, provocados por las concesiones de líneas ferroviarias y por las subvenciones públicas a los promotores de estos negocios, entre ellos Salamanca. Posiblemente por esta razón los progresistas consiguieron, al cabo de diez años de proyectos irrealizados, que se promulgara la Ley de Ferrocarriles de 1855. Esta norma tuvo rápida consecuencia: la concesión, construcción y entrada en servicio de las principales líneas radiales, de Madrid a Santander, Bilbao, Irún, Zaragoza y Barcelona, Alicante, Cartagena, Málaga, Sevilla, Cádiz y Badajoz —además de la línea mediterránea de Gerona a Alicante y la transversal de Bilbao a Barcelona, antes de 1870. En 1854 la red de vía normal no alcanzaba los 300 kilómetros; en 1868 rebasaba los 5.200. La ley de 1855 —con Francisco de Luxán en la cartera de Fomento—, a pesar de su articulado sucinto, tuvo el doble efecto benéfico de estimular un rápido proceso de concesiones y adjudicaciones de líneas férreas, y de atraer el capital privado, nacional y extranjero, al nuevo sector. Puede calcularse, para todo el sigo XIX, una inversión ferroviaria efectiva de 3.188 millones de pesetas, de las cuales 2.422 millones procedieron de la inversión particular y 766 millones —un 24%— de subvenciones del Estado. En 1869, había 336 millones de pesetas concedidas en subvenciones. Dentro del capital privado, la mayor parte de la inversión realizada se hizo a través de obligaciones o títulos de renta fija, en un 65% del total, frente al 35% restante en acciones. El capital extranjero, casi todo francés —en acciones y obligaciones—, representó cerca del 60% de la inversión total privada en los ferrocarriles españoles durante la segunda mitad del siglo XIX.

Para llevar a cabo esta considerable movilización de capitales era preciso, por un lado, que el Estado contara con los recursos necesarios para financiar un ambicioso programa de subvenciones públicas, de las cuales se concedieron, durante el reinado de Isabel II, aproximadamente la mitad de las transferidas a las compañías ferroviarias en el siglo XIX. Por otro lado, había que crear unos mecanismos de trasvase de ahorro de los particulares —un ahorro disperso en miles de economías familiares en España y Francia— hacia el capital de las sociedades de ferrocarriles.

La cuestión de los recursos públicos fue resuelta, en buena medida, gracias a la desamortización de patrimonios eclesiásticos y municipales. Durante el reinado de Isabel II se desamortizaron, por uno u otro concepto, 4.363 millones de reales —1.090 millones de pesetas—, de los cuales sólo una reducida parte ingresó en metálico en las arcas de Hacienda; el resto se hizo en títulos de deuda pública. La desamortización de los patrimonios municipales —bienes de Propios— fue aprobada por ley de 1.° de mayo de 1855, siendo ministro de Hacienda Pascual Madoz. Pero este drenaje de débitos permitió al Estado contraer nuevo crédito en las décadas de 1850 y 1860. Una parte de dicho crédito fue utilizado para las subvenciones al ferrocarril.

La segunda cuestión pasaba por construir un modelo bancario moderno en España, capaz de descontar efectos comerciales a corto plazo, efectuar préstamos a largo plazo y también fomentar la inversión directa en industria, transportes y otros servicios. Es decir, conducir el ahorro hacia la inversión. En Bélgica y Francia habían surgido iniciativas de este tipo, en forma de sociedades anónimas de crédito, en las décadas centrales del siglo XIX. Y precisamente unos promotores parisinos, los hermanos Péreire, que habían creado en la capital francesa el Credit Mobilier, concibieron el proyecto de fundar en España un banco de inversión o sociedad de crédito y, a la vez, implicarse en algunas de las principales líneas ferroviarias. Sus principales competidores en París, los Rothschild, decidieron seguir su ejemplo, tanto en su vertiente bancaria como en la del ferrocarril. Contaban los Rothschild, además, con la ventaja de su experiencia de negocios en Madrid desde hacía treinta años, por medio de dos destacados representantes, Weisweiller y Bauer. Pero previamente era necesario modificar la legislación mercantil en España, permitiendo la formación de sociedades anónimas de crédito. El 18 de enero de 1856 fue aprobada la correspondiente Ley de Sociedades de Crédito y, separadamente, se votaron otras leyes por las cuales se autorizaba la creación de las primeras sociedades de este tipo, de ellas una para los Péreire Sociedad Crédito Inmobiliario Español) y otra para Rothschild y sus socios, la Sociedad Española Mercantil e Industrial. La compañía ferroviaria de los Péreire en España fue la del Norte la de Rothschild, la Madrid-Zaragoza-Alicante (MZA).

Las sociedades de crédito no tenían capacidad para emitir billetes, pero los progresistas dieron pruebas también, en esta cuestión, de su política liberalizadora. Por ley de 28 de enero de 1856 convertía el Banco de San Fernando en Banco de España, con capacidad para abrir sucursales fuera de Madrid, pero también autorizaba la creación de bancos de emisión locales en las principales plazas mercantiles e industriales, además de Barcelona y Cádiz, donde ya existían desde hacía varios años.

La política económica de la Unión Liberal y de los últimos gobiernos moderados (1856-1868)

En el período de doce años que media entre el Bienio progresista 1854-1856 y la revolución de 1868, que destronó a Isabel II, hubo, desde el punto de vista de la política económica, tres hechos destacados. En primer lugar, los gobiernos de Unión Liberal, de 1856 a 1864 —y los moderados, de 1856 a 1858, y de 1864 a 1868— mantuvieron las reformas económicas de los progresistas del Bienio, como la desamortización civil, o de bienes de Propios, y la pluralidad de bancos de emisión. En segundo lugar, los gobiernos posteriores al Bienio mantuvieron la política fiscal expansiva que ya venía manifestándose desde 1850. Entre 1860 y 1864, los presupuestos se cerraron con un déficit que, en moneda constante, triplicó el del quinquenio 1855-1859. El saldo presupuestario correspondiente a 1865-1869 casi cuadruplicó, siempre en términos reales, el de diez años antes. En tercer lugar, la mayor apertura al exterior —sobre todo, en términos de inversiones extranjeras, pero también en proporción de comercio internacional respecto al producto interior— hizo que se manifestaran con mayor contundencia los ciclos financieros en el interior de la economía española.

En el primero de los hechos mencionados, la reforma liberal del sistema societario crediticio prosiguió a partir de 1856: el capital desembolsado de las empresas bancadas no emisoras constituidas como sociedades por acciones se multiplicó por 2,5 entre 1859 y 1866. El de las compañías ferroviarias se duplicó en el mismo período. El número de bancos de emisión provinciales —aparte del Banco de España— llegó a veintiuno, aunque los cinco bancos mayores (Barcelona, Cádiz, Bilbao, Sevilla y Málaga) reunían un capital inferior a la mitad del capital del emisor de Madrid, que ascendía, en 1864, a cerca de 163 millones de reales, o 16,3 millones de escudos, según la nueva unidad monetaria establecida en ese mismo año por Salaverría. De acuerdo con el nuevo sistema, la peseta de cuatro reales equivalía a cinco gramos de plata, la misma cantidad de metal precioso que un franco francés. No sería, sin embargo, hasta octubre de 1868, pocas semanas después del triunfo de la revolución, cuando la peseta acabó convirtiéndose en pieza básica del sistema monetario español.

La política fiscal expansiva puede medirse por el crecimiento de las cifras de recaudación impositiva, gasto público y déficit presupuestario. Entre 1856 y 1868, el gasto público aumentó a un ritmo dos veces superior al de los ingresos tributarios y rentas ordinarias del Estado. El déficit presupuestario de 1868, en términos reales, era dos veces superior al de 1856. En el aumento del gasto público de esos años influyó la aparición de nuevas funciones propias del Estado liberal, como el fomento de las obras públicas, cuya proporción dentro del gasto total del Estado se duplicó en los primeros años del decenio de 1860, respecto al porcentaje correspondiente a diez años atrás. Sin embargo, eran la defensa —más del 25% del gasto público total entre 1859 y 1864—y los gastos en el servicio de la deuda pública —un 30% del total del Estado entre 1862 y 1868— las funciones que más recursos presupuestarios exigían. Otras atenciones relativamente destacadas del Estado, en esa época, eran el orden público —la Guardia Civil representaba entre 1865 y 1869 menos de la mitad del gasto correspondiente a las carreteras—y el mantenimiento del culto y clero, que triplicaba al de la Guardia Civil.

Los gastos del servicio de la deuda —junto con el valor nominal total de esta última— se habían contenido con firmeza en la década de 1850, tras las polémicas reformas de Bravo Murillo. Pero ya se ha visto más arriba que el sistema tributario de 1845 se resentía de una rigidez en su planteamiento que propiciaba la insuficiencia de recursos a medio y largo plazo;

en otras palabras, que los gastos del Estado tendían a crecer más aprisa que los ingresos ordinarios. Esto se puso de manifiesto, sobre todo, cuando el Estado asumió nuevas funciones como el fomento de las obras públicas o cuando el gobierno se involucró en acciones militares como la guerra de Marruecos en 1859. El aumento del déficit trajo consigo un endeudamiento cada vez mayor del Estado, con lo cual resultaba inevitable un nuevo arreglo o convenio con los acreedores. Dicho convenio fue llevado a efecto por García Barzanallana en 1867. En esta ocasión, a diferencia de lo ocurrido dieciséis años antes con Bravo Murillo, la reforma de la deuda del Estado no suscitó la hostilidad de los tenedores extranjeros, porque implicó la consolidación de débitos antiguos en nuevos títulos con interés. Al igual que había hecho Bravo Murillo con su arreglo de 1851, García Barzanallana optó por un conjunto simplificado de deudas, de manejo relativamente sencillo para el Tesoro. Por otra parte, la Caja General de Depósitos, obra también de Bravo Murillo, redujo la cuantía de sus saldos —de un máximo de 1.680 millones de reales en 1864 a 1.316 millones cuatro años después— como preludio a su cierre tras la revolución de 1868, debido a la carga de intereses que se había de satisfacer a los depositantes. La suma de deuda del Estado alcanzó los 22.000 millones de reales en 1867y 1868, tras la reforma de García Barzanallana, frente a los 14.400 millones en que se situó a raíz del arreglo de Bravo Murillo, en 1851.

La tercera característica diferencial del período 1856-1868 es la apertura mayor de la economía española al exterior. Esto significó una considerable aportación de capital extranjero, gracias sobre todo a las reformas de los progresistas en el bienio 1854-1856. Los sectores más beneficiados fueron los ferrocarriles y la banca, aunque la minería del plomo y del cobre comenzó también a experimentar, en la década de 1860, entradas de capital desde el exterior. Entre 1851 y 1860 se recibieron 328 millones de francos por este concepto; entre 1861 y 1870, dicha cifra casi se duplicó, hasta los 609 millones de francos; en su mayoría, estos capitales eran franceses, seguidos a gran distancia por los belgas y los británicos. Los títulos de las compañías ferroviarias españolas, los mineros y los de deuda pública exterior se cotizaban, como es lógico, en la Bolsa de París.

Esta apertura también representaba una mayor vulnerabilidad ante las variaciones de la coyuntura exterior. Así ocurrió en la crisis financiera internacional de 1866 que afectó, entre otros países, a España, a raíz de la quiebra de la casa de banca inglesa Overend, Gurney y Compañía. Pero, antes de este hecho puntual, el clima de euforia bolsística de los últimos años de la década de 1850 y de los primeros años de la década siguiente habían empezado a mostrar un serio deterioro. Las acciones del Banco de España, que habían alcanzado un nivel de 220% de su valor nominal a finales de 1863, descendieron al 179% un año más tarde, y continuaron haciéndolo, hasta un mínimo del 117% en la primavera de 1869. En ello intervinieron de forma combinada, las dificultades del Banco de España a la hora de canjear sus billetes en metálico y los problemas de la Hacienda pública arriba mencionados. Por otra parte, algunos bancos emisores de provincias, como los de Valladolid y Sevilla, se vieron envueltos en escándalos financieros por la administración deficiente y los manejos irregulares de sus directivos. En tercer lugar, algunas sociedades de crédito de Madrid y Barcelona suspendieron pagos o simplemente decidieron disolverse, cuando los resultados económicos del ferrocarril —con el cual estaban ligadas a través de sus carteras de inversiones— parecieron no responder a las primitivas expectativas favorables, una vez abiertas las líneas al tráfico en 1864. Concretamente, la Sociedad Española Mercantil e Industrial —la sociedad de crédito de los Rothschild— dio por finalizadas sus actividades en 1864.

En 1866, la suspensión de pagos de la firma Overend Gurney resultó particularmente perturbadora porque esta sociedad británica formaba parte de un sindicato internacional de banqueros creado para impulsar un nuevo Banco Nacional en España. La liquidación de la sociedad británica acabó con dicho proyecto. La desconfianza del público hacia las finanzas tanto públicas como privadas se extendió por todas las regiones y, como siempre ocurre en las crisis económicas, fueron las entidades crediticias más inexpertas y las peor gestionadas las que sufrieron mayores contratiempos; se ha estimado que el 40% de las sociedades anónimas bancadas —con privilegio de emisión o sin él— existentes en 1869 fueron liquidadas en el curso de los siguientes cinco años.

Pero no fue la crisis financiera el aspecto más preocupante de la economía española durante la segunda mitad del decenio de 1860. Al fin y al cabo, el sector crediticio tenía un tamaño muy modesto en aquella economía, básicamente agraria y sólo en parte relacionada con el crédito. En 1868 dio comienzo un ciclo depresivo, basado en los resultados adversos de la agricultura, que dejó sentir sus consecuencias hasta 1872. En este último año se recuperó el nivel de la renta per cápita de 1867, que había representado un máximo desde 1850. El producto interior descendió más de un 20%, en términos absolutos, entre 1867 y 1869, y el producto por habitante lo hizo en una proporción algo mayor, entre ambas fechas. La revolución de 1868 tuvo, sin lugar a dudas, sus principales causas en razones de tipo político, pero la evolución de la economía española desde dos años atrás, con una grave conmoción financiera seguida de una prolongada depresión agraria que afectó al resto de las actividades, pudo posiblemente servir de precipitante al estallido ideológico y social.

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